黄泽勇 游弋 杜敬轩:构建完善新冠病毒肺炎疫情防控一线人员的行政奖励制度
新冠病毒感染的肺炎疫情严重肆虐神州大地，严重危害人民群众生命权、身体健康，病毒“狡猾”，防控艰难。全国人民，主要是疫情爆发区人民全力决战，抗疫自救。各级各个组织积极行动治病救人。大难当前，医务人员挺在前面，既行使医务人员职能职责，更是英雄壮举，付出巨大代价。政府全面防控，采取有效措施切断病毒传播途径，隔绝传染源。疫情防控中，涌现大量可歌可泣事迹，是新时代新风采。为对疫情防控中做出巨大贡献的影响人物、英雄群体进行表彰奖励，特提出相关政策建议。
一、疫情防控中一线人员做出了突出贡献
医务人员是疫情防控贡献最大群体。疫情防控中，投入大量医务、警力、基层干部、志愿者、行政干部等资源采取全面措施，付出艰辛努力，其壮行可歌可泣。2月14日的新闻发布会上，卫健委领导披露，国家各级医疗机构共派出约3.2余万医务人员驰援武汉，其中1.1万余名重症医务人员，接近全国资源的10%；截至2月11日24时，全国共有医务人员3019名被感染，其中确诊病例1716例，占到全国确诊病例的3.8%，其中6人不幸死亡，占全国死亡病例的0.4%。全国医务资源全部投入、抢救病人。各地称之为“最美逆行者”。2月24日，中国-世卫组织联合考察专家组称，中国有3387例医务人员感染新冠肺炎病例（2055例确诊病例，1070例临床诊断病例和157例疑似病例，湖北3062例）。）
各级相关组织人员群策群力共创疫情防控佳绩值得铭记和肯定。疫情发生后，参与疫情防控群体系统人员众多，积极做出巨大贡献，如警务人员一直战斗在一线，执勤处警，维持秩序。相关行业如快递、交通参与处置疫情工作。大量基层干部、志愿者共同组成疫情防控、隔离观察第一道防线，宣传疫情防治法律规范，劝导人民群众自觉学法尊法自觉防控疫情；还有相关行业人员，从各自专业行业出发，参与参加疫情防控工作，积极努力，成绩显著。疫情防控成功，论功行赏，进行行政奖励，树立社会正气，传播正能量，引领中国继续前行。
二、行政奖励中的问题较多正好借此契机整合统一
立法需要统一、规范。我国目前立法的现状明显跟不上实际的需要。从总体上来看，以国家关于奖励的宪法法律只有1条，行政法规40条，司法解释8条，部位规章650条，地方法规6276条，政策纪律149条，行业规范185条。1982年国务院发布《企业职工奖惩条例》第三条确立了物质奖励与精神奖励相结合、并以精神奖励为主的原则。2015年12月27日表决通过了《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》。“共和国勋章”授予在中国特色社会主义建设和保卫国家中做出巨大贡献、建立卓越功勋的杰出人士。国家荣誉称号授予在经济、社会、国防、外交、教育、科技、文化、卫生、体育、等领域中做出巨大贡献、享有崇高声誉的杰出人士。《中华人民共和国公务员法》第五十一条规定“对工作表现突出，有显着成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合，精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。公务员集体的奖励适用于按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。”第五十二条规定，公务员或者公务员集体有“（七）在抢险、救灾等特定环境中做出突出贡献的”给予奖励。第五十三条，奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。还规定有奖励权限、程序、颁发证章等内容。
贡献与奖励对应对称。有功群体需要全覆盖。这次实际参与疫情防控的群体很大，范围较广，医务群体、公安干警、医疗资源保障群体、基层干部、乡村社区人员、志愿工作者、网格员、民兵预备役人员、各级组织领导干部等。还有以不同形式积极参与参加疫情防控的各个社会群体。奖励内容与贡献要匹配。行政奖励的内容包括精神奖励和物质奖励。精神奖励是指给予受奖人某种荣誉方面的表彰，比如通报表扬、授予荣誉称号、嘉奖、记功、发奖状、荣誉证书、奖章等；物质奖励是指给受奖人颁发奖品、奖金等。还有职权职位奖励，对受奖者予以晋级或升职。充分、全面考虑各个群体的需求与行政奖励正面激励作用的充分发挥，设定合适的行政奖励档次、内容。
行政奖励行为统一、规范。原有行政奖励法律规范多集中于自然科学、发明创造方面、体制内群体。行政奖励的条件笼统，大部分的法律法规在规定行政奖励的条件时，笼统的使用“突出贡献”或者“显著成绩”这样模糊的字眼。公正性、公信力需要提高。行政奖励涉及物质、名誉、职位，需要更加公开透明，提高公信力。还需要完善行政奖励的监督救济机制，增加行政复议和行政诉讼等渠道进行救济。行政奖励的主体、内容、对象、程序、救济等需要规范。有国家奖励、有部门奖励，规范比较多。不同层级的奖励在这次疫情防控中要统一，不至于畸轻畸重，有资源的重奖励，无资源的被忽视。
三、对疫情防控有功人员进行行政奖励的政策建议
制定统一的《新冠病毒感染肺炎疫情防控行政奖励规定》（或者制定《行政奖励法》），统一规范、统一实施、公开奖励、凸现成效。
行政奖励基本原则。行政奖励必须坚持公正、公开、依法原则。实体原则公开：标准统一、机会均等、论功行赏、合理适度。程序原则公开：保障奖励民主化、公正化，行政奖励的条件、内容、对象、程序等向相对人和公众进行公开，接受公众的监督，以程序提升公信力。注重平衡：各个行业、各个群体、各个不同对象，奖励的内容要协调、平衡。注重奖励与贡献相适应，贡献大者获得的奖励多，反之亦然。依法原则：奖励的条件标准、形式、权限、程序等法律、法规明确规定。行政奖励与社会奖励结合，鼓励社会主体对疫情防控做出突出贡献者予以奖励，弘扬社会正气。
行政奖励基本制度。建立公开原则、回避原则、听证制度、专家评审、申请为主推荐为辅、卷宗、救济等制度。公开是行政奖励的主要保障原则，公开促公正。以当事人申请为主，组织或者相关群体推荐为辅，鼓励当事人积极申报，激发各个群体的积极性。程序设置中加强回避、公示、专家评审等程序。当不正当实施奖励或者怠于行使奖励，使得受奖人的权利受到侵害时，受奖人可行使救济权，保障自己的合法权利。行政奖励的救济制度包括行政诉讼、行政复议、行政调解、信访制度、行政赔偿。
行政奖励条件设定精准。标准尽可能细化，不应设置过笼统。符合现实社会中人们普遍的水准，行政奖励的设置应参考现实社会中人们普遍的水准，设置得过高，使得很多人都无法达到其条件，积极性因此磨灭。考虑现实社会中人民普遍的水准，包括文明、道德、法制观念、履行能力等，据此设置行政奖励的条件，保证行政奖励目标的实现。合理考虑职业需求与特定行为贡献之间的关系。不忽视职业要求，也不忽视特定贡献。
全国一盘棋，避免畸轻畸重。不同层级、政府可能对抗击疫情人员要予以奖励，人员种类很多，有直接参加救治病人救治却感染献身的、有长期奋战一线的、有地方支援的、有加强秩序维护的，人员的级别、属性、能力、贡献等有差异。要通盘考虑。不同层级不同行业有序安排，公安干警的评选方式相对独立，注重与相关部门协调。
行政奖励倾斜一线人员制度。奖励既要一视同仁，“全国一盘棋，避免倚轻倚重”，也要特殊情况特殊对待，兼顾形式公平与实质公平，对于一线防疫人员的家属，特殊情况下应有所惠及，开通包括医务人员在内的疫情防疫一线工作人员的家属就医绿色通道。制定社区干部联系帮扶一线医务人员家庭，一线防疫人员子女适当升学加分优惠政策支持，职称考评向一线疫情防控人员倾斜，参评人员饱和的单位不受岗位结构比例限制，长期奋战一线的防控人员参加疫情防控经历可视为一年基层工作经历等政策支持制度。
（作者：黄泽勇，四川省社会科学院研究员；游弋，成都市委统战部研究室副主任；杜敬轩，四川省社会科学院研究生。）2020年2月29日
