主管：成都市司法局
作者：杨凯 华东政法大学公共法律服务研究院 教授
公共服务是人民群众对共同富裕感受最直接、需求最迫切的领域，公共法律服务是实现迈向共同富裕、促进国家、政府、社会一体建设的法治保障。共同富裕既是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征，更是人民群众的共同期盼。党的十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，习近平总书记反复强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”作为2035年国民经济和社会发展远景目标之一，其中将基本公共服务均等化作为实现共同富裕的重要内容。现代公共法律服务体系以覆盖城乡、便捷高效、均等普惠为基本特征，以促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设为发展目标，其中，基本公共法律服务均等化是夯实依法治国法治基础不可或缺的重要部分，构成了保障不同群体迈向共同富裕的法治基石。
一、实现共同富裕是推进基本公共法律服务均等化的价值追求
“基本公共法律服务”是指为保障公民的基本生存和发展权利、实现社会公平正义而提供的公共法律设施、产品与服务。所谓基本，即在现有经济社会发展水平下，每一个社会成员在社保、教育、就业、养老、住房、健康、文化等领域都应享有的公共服务，而基本公共法律服务的使命就是向公民提供接近法律的机会，进而为上述各民生领域的基本权利的实现提供法治保障。基本公共法律服务均等化，即缩小基本公共法律服务供给的城乡和区域差距，在基本公共服务领域应使公民享受水平大致相当的基本公共法律服务。根据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》精神，以及湖北省、山东省、厦门经济特区颁布的公共法律服务地方条例中的定义，基本公共法律服务应当向社会公众无偿提供，经费由财政保障，其主要服务范围包含：法治宣传教育、法律咨询、法律援助、调解、信息查询、法律事务办理指引以及依照有关规定应当无偿提供的其他公共法律服务。同时，各地可以根据建设发展水平和财政能力不断拓展基本公共法律服务的范围。
习近平总书记指出：“我们始终坚定人民立场，强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大责任。”习近平总书记关于共同富裕的系列重要指示，从中国共产党的初心使命、人民对美好生活的向往和社会主义现代化的发展逻辑和高度，深刻揭示了共同富裕的本质内涵和时代特质。共同富裕体现了公平共享的基本原则。共同富裕是要让发展成果与全体人民共享、基本公共服务普及普惠。共同富裕以实现人的全面发展为宗旨，不仅需要物质生活的基本底线，还要提供精神文明需求、生活环境宜居宜业、社会治安稳定和谐、教育起点公平等全方位发展的基础条件。共同富裕体现了带动式发展的路径依赖。共同富裕是由局部到全部、部分到整体的带动式富裕。不是同时、同步、同等富裕。共同富裕的本质内涵为新时代推进基本公共法律服务均等化提供了价值目标，即构建惠及各类不同群体、贯穿公民和企业、其他组织全生命周期的基本公共法律服务，推进经济和社会高质量发展。
二、促进基本公共法律服务均等化是实现共同富裕的法治基础
（一）基本公共法律服务在共同富裕发展中的功能定位
法治是治国理政的基本方式，在促进人民共同富裕的道路上，法治是重要的保障。必须以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点，用法治的视角看待共同富裕，用法治的头脑思考共同富裕，用法治的方法抓好共同富裕。充分发挥公共法律服务在基本民生保障和基层社区矛盾纠纷化解的引领和推动作用，为城乡居民提供共同致富的平安和谐法治环境，对于涉及养老、医疗、教育、公共卫生、社会保障等基础性、普惠性、兜底性民生保障建设的法律制度全方位通过传统媒体和新媒体协同发力的方式针对不同年轻段、不同文化程度群体提供多样化的法治宣传模块，在守住共同富裕的底线标准的同时，有效激发广大群众参与、支持、推动共同富裕的积极性、主动性和创造性。促进基本公共法律服务均等化旨在针对城乡之间、地区之间的基本公共服务供给不均等、有效性不足、获得感不够等问题，构筑保障民生的基线；实现共同富裕旨在针对城乡差距、地区差距、收入差距导致的贫富不均、社会分化等问题，构筑改善民生的高线。如果不能通过基本公共法律服务建设致力于缩小差距，保障全体人民公平享有基本生存权与发展权，实现共同富裕就会缺乏法治基础。因此，基本公共法律服务在共同富裕发展建设中的功能应当定位为法治基础保障性工程。
（二）基本公共法律服务均等化存在的不足
当前我国的基本公共法律服务均等化覆盖还存在一些短板，各相关部门高效协作的机制体制尚未形成，立足于公共法律服务建设的数字化治理模式尚未形成，信息化在推进公共法律服务建设数字化转型方面的作用尚未充分发挥。其中，较为突出问题体现在以下方面：一是与经济社会发展和人民群众日益增长的服务需求相比，法律服务资源总量相对不足，质量有待提高。每万人口律师数相对较低，公证员数量更低，人民调解员、司法鉴定员相对不足。二是资源布局结构不合理，影响法律服务提供的公平与效率。东西部差距较大，西部地区法律服务资源质量较低。基层法律服务机构服务能力不足，利用效率不高。公证处、司法鉴定中心（所）等法律服务机构发展相对较慢，公证、司法鉴定、仲裁、法律援助、基层法律服务、人民调解等领域服务能力较为薄弱。服务力量区域不均，部分山区、海岛的公共法律服务资源仍然紧缺，司法所职能任务加重，公共法律服务站一窗多用、一岗多职普遍，出现值班空缺、接待断档现象。公证、司法鉴定、法律援助、仲裁等管理体制机制需要进一步健全完善。三是公共法律服务制度规范体系尚未全面建立。公共法律服务尚未形成全国统一立法，关于公共法律服务的平台建设、服务评价、信息化建设尚缺乏全国统一标准规范，服务事项清单需要在保留地方发展特色基础上进一步完善，公共服务政策体系需要进一步完备。四是公共法律服务体系的协同治理模式尚未成型。实体、网络、热线三平台融合发展不够，建设碎片化问题比较突出，业务转办、资源调度、数据归集、统计分析有待构建完善，公共法律服务三大平台与各类法律服务机构协作机制不健全、缺乏联通共享，合作不够、协同性不强。在跨部门协作方面，以部门为主的信息化建设模式导致不同部门的信息化水平和获得资金的支持不同，信息化建设成效也千差万别，直接影响了跨部门协同和政府的整体治理，因此造成难以超越本部门的利益和职能发挥流程再造作用，导致数据壁垒的出现，不能很好地实现部门间和地区间合理配置资源。五是公共法律服务科技支撑不足。数字化公共法律服务建设缺乏统一规划、统一标准，顶层设计需进一步强化和完善，大数据资源体系建设还不够健全，数据权责不清晰，公共法律服务数据资源治理水平亟待提升，公共法律服务平台大数据在支撑协同监管、协同工作、精准服务、数字化治理和科学决策等方面作用尚未充分发挥，直接影响跨部门业务协同和政府整体治理能力提升。各地的技术支撑体系较弱，人才培养机制不能满足公共法律服务建设数字化转型的需要，缺乏既懂业务工作又精通信息技术的复合型人才。六是公共法律服务经费保障力度不足。部分地区的公共法律服务体系建设经费未纳入预算，或现有的财政支持不足以满足群众日益增长的法律需求，其中欠发达地区的资金紧缺问题尤为突出，现有的部分地方补贴和奖励标准不足以调动相关服务提供人员的积极性。
（三）以基本公共法律服务均等化促进共同富裕发展的关键要素
以基本公共法律服务均等化促进共同富裕发展，必须要找准公共法律服务现代化发展与共同富裕发展目标的关键要素，并将其转为制度建设的基本构件。的关键环节。共同富裕的普惠性和全要素决定基本公共服务均等化既是共同富裕的构成要素，也是实现共同富裕的有效途径。一是从服务供给内容要素看，共同富裕体现为生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠。基本公共法律服务中的法治宣传、矛盾纠纷化解、法律咨询等服务的内容设计应将涵括的教育、社保、医疗、住房、养老、扶幼等领域的高发型法律风险和矛盾纠纷作为重点服务供给范围。二是从服务发展结构要素看，共同富裕要以高质量发展、高品质生活为主轴，基本公共法律服务不仅是高品质生活的法治保障，也要为人民群众提供高质量的法律服务用户体验，应当建立要素齐全、线上线下灵活切换、服务对象群体全覆盖的基本公共法律服务供应链。三是从服务发展制度要素看，共同富裕要在坚持和完善社会主义基本经济制度前提下，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，基本公共法律服务均等化发展必须要同政府进行财富再分配的手段协调统一，大力鼓励市场化、多元化、专业化法律服务机构，新生代法律科技创新企业，以及法律服务志愿者等社会力量履行社会责任、投资公益性法律服务事业，为基本公共法律服务提供服务产品、服务设施和服务技术支撑。
三、数字赋能基本公共法律服务均等化是共同富裕的现实路径
共同富裕是中国特色社会主义迈向更高阶段的社会形态。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出：“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展!”无论是推进基本公共法律服务建设，还是实现共同富裕发展，都无法脱离数字经济全球化的时代背景。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设”“打造数字经济新优势”“全体人民共同富裕要迈出坚实步伐”“更加积极有为地促进共同富裕”。中国的共同富裕不是农业和工业经济社会形态下的共同富裕，而是嵌入数字经济时代的，共同富裕解决普遍增长和发展不平衡不充分问题，数据成为一种关键的生产要素之后，数据技术治理是推进共同富裕建设中共享性增长方式的基础支撑。基本公共法律服务的供给增长，除了依赖加大财政投入之外，应当在法律服务科技高速发展和在线诉讼常态化推进的背景下，通过数字技术可以被复制和共享的特征属性，从根本上打破稀缺性法律服务资源要素的制约，实现公共法律服务工作人力资源的替代性，共享法律服务知识产品和服务设施，推进公共法律服务的数字化转型，促进服务产品研发和投放的精准性和有效性，促进基本公共法律服务均等覆盖的实质化。
（一）将数字作为服务资源：建立基本公共法律服务与共同富裕发展的衔接机制
数字经济的核心要义是数字技术和数据，这是其促进经济增长的主要渠道。要推动基本公共法律服务由普惠化解决人人享有的可及性问题、均等化解决人人平等享有的公平性问题、走向优质化解决人人满意享有的高质量问题，就要将基本公共法律服务体系建设嵌入数字政府转型和在线诉讼的数字正义建设中。针对基层社区矛盾纠纷隐患高发领域，和中小微企业常见型法律风险纠纷提供全时空、全场景、全过程的法律服务产品，在边远地区和基层社区等专业化法律服务机构稀缺地区，通过流动式法律服务与投放自动化公共法律服务远程设备的方式，在线共享先进的公共法律服务智能咨询问答产品，补足替代人力服务资源投放的不足和设施设备的不足。2020年12月31日，武汉市社区矛盾纠纷调处化解系统正式上线，充分整合社区工作力量，对居民上报的纠纷第一时间推送给社区书记，并充分发挥社区律师法律专业作用，市民法律咨询15分钟之内全响应，确保矛盾纠纷快速反应和妥善处理。2021年6月，浙江省印发了《浙江省数字政府建设“十四五”规划》，该规划部署的任务之一就是构建优质便捷的普惠服务体系、推动政务服务提质增效、持续优化数字营商环境、促进公共服务智慧均等，同年7月，浙江省高级人民法院开始推行浙江全域数字法院改革。同年9月，浙江省委决定在全省全面加强“共享法庭”建设，打造“一站式诉讼服务、一站式多元解纷、一站式基层治理”的最小支点，为高质量发展建设共同富裕示范区提供有力法治保障。
（二）将数字作为技术要素：提升基本公共法律服务供需平衡的精准度
基本公共法律服务需求的总体预测是实现服务供需平衡的基础，如果缺乏对需求的精准识别和把握，基本公共法律服务就会出现“供给不足”或“供给过度”。推进基本公共服务需求平衡实现的前提是掌握人民群众生活生产中最迫切的需要和多样化、个性化、差异化的需求信息。每一位社会民众都是数据生产者和信息携带者，通过汇聚数字政务公共服务、司法大数据、在线法律科技服务中的法律咨询数据、基层社会纠纷调处等环节的数据信息，形成社会公共法律服务需求的数字化空间网络信息，通过数字化空间表达和呈现基本公共法律服务领域的核心需求，并向公共法律服务统筹协调部门和供给类型服务平台输送各类基本公共法律服务需求信息。要针对基本公共法律服务需求识别不精准导致供给低效或无效的短板，解决供需错位、供不应求或供非所求的结构性失衡。要建立基于全生命周期基本公共法律服务需求反馈机制，精准识别不同区域、人群、年龄对基本公共服务的需求，确保基本公共服务精准供给、优质有效。
（三）将数字作为规制手段：促进基本公共法律服务的标准化与共同富裕程度的同步化
基本公共法律服务的标准和评估指标作为一种“软法”规制手段，有利于促进公共法律服务的标准化建设与共同富裕同步发展。共同富裕是一个逐步推进的过程，法律服务科技发展也是一个动态发展过程，成文的“硬法”规则无法持续跟进这种动态发展变化。建立健全标准体系和评估指标体系是实现基本公共法律服务均等化的主要“软法”规制措施。通过数字化手段，可以有效实现基本公共法律服务的标准化建设与共同富裕实现程度的监测体系相融合，针对推进共同富裕发展重点问题领域，建立发展程度监测和基本公共法律服务社会投放效果的同步反馈、测评机制，诊断基本公共法律服务投放中对于社会经济建设发展重点领域反馈滞后的问题，构建基本公共法律服务标准化与共同富裕实现程度同步化的机制。要在贯彻落实《国家基本公共服务标准（2021版）》基础上，因地制宜制定本地区基本公共法律服务实施标准和评估指标体系，以标准化保障人人享有同等同质的基本公共法律服务。要打造科学精准、可量化、可操作的公共法律服务平台建设标准体系、公共服务信息化评价标准体系、公共法律服务质量评价标准体系。共同富裕是以实现人的全面发展为宗旨，以高质量发展为前提，以基本公共服务均等化为着力点，以分配制度创新为动能，以先富带动后富为抓手，以全民共享为保障的幸福工程。应当倡导、鼓励各地方根据地方发展水平确定基准较高的地方基本公共法律服务标准，以先富裕地区的发展成果带动引领后富裕地区的发展，实施相关服务标准的科学动态调整机制。同时，借助大数据、区块链、智能合约、人工智能等推进基本公共服务数字化、智能化改革，促进“城市大脑”与“社区微脑”的互通互联，让人民群众切实感知从基本公共法律服务的获取中感受共同富裕的发展程度带来的获得感、满意感、幸福感。建立健全基本公共法律服务的投诉处理机制、日常监管机制、定期评估机制、第三方评估机制。切实促进基本公共法律服务的监督体系与共同富裕的发展监测体系在数字化平台协同建设基础上的同步推进。
作者简介：
杨凯，男，法学博士，华东政法大学经天学者特聘教授、博士生导师，司法部与华东政法大学部校共建“公共法律服务协同创新与数字治理研究基地”研究员、华东政法大学公共法律服务研究院院长。
曾任中级法院三级高级法官、审判委员会委员，曾获“全国审判业务专家”、“湖北十大中青年法学家”荣誉称号。在《中国法学》《法学》《法商研究》《法学评论》《行政法学研究》《人民日报》《光明日报》《中国社会科学报》《法治日报》《检察日报》《人民法院报》等核心报刊发表论文150余篇，多篇论文被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》转载。在中国社会科学出版社、法律出版社、斯普林格出版社、北京大学出版社等出版独著和合著学术著作10余部。作为首席专家主持国家社会科学基金重大项目。主持最高人民法院司法研究重大课题、司法部重点课题、中国法学会部级课题、最高人民法院案例课题、湖北省社科基金重点项目等科研课题项目和地方立法委托起草项目10余项。研究方向为：民事诉讼法学与司法制度、法理学、应用法学和公共法律服务学。
论文基金项目标注*
本文系2021年度国家社科基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（项目批准号：21&ZD205）的阶段性研究成果。
