主管：成都市司法局
引进特别优秀的人才应当作为外国人永久居住的立法目的。中国人口众多、地大辽阔、热情好客、纯朴善良，世世代代居住在这片黄土地上。但这块土地资源禀赋较少，宜居地面积占比较小，人口繁衍生息旺盛，已经过量承载，不适宜普遍性地引进大量外国人口，应当选择性地获取优质人才。新近制定的《外国人永久居留管理条例》（草案征求意见稿）（以下简称《外居条例》）应该重新设定立法目标，契合国家发展、国民认知和民族进步之需。
在国门洞开、改革开放、世界变成地球村的今天，引进高素质有能力建设性人才理所当然。但在2月27日，司法部发布了《外居条例》后却民意汹汹，一边倒地出现一片反对之声，成为本年度以来唯一能与新冠肺炎疫情防控抢占头条的新闻事件，也是立法中出现的罕见现象。深思原因，笔者认为主要是立法目标出现偏差，可能把外国人“一视同仁”地大量引进来。请神容易送神难，引进外国人必须谨慎，确立合适的立法目的是前提。之所以《外居条例》被汹汹民意反对，主要有以下几点原因：
一是中国现阶段不能大规模引进外国人。第一，中国资源有限，人均资源占比很低。地大物博是假，人口众多是真，人均资源占比很低，严重不足，生存发展困难。中国领土面积960万平方千米，美国是937.3万平方千米；中国人口14亿，美国3.26亿；中美国土面积几乎同等，而中国人口是美国的4.3倍。再对比俄罗斯、加拿大，我国国土面积总量比两者少，而人口却分别是他们的近10倍、40倍，加拿大可以任由山火燃烧几个月，但中国就不行。而且，中国西部还有很大面积地带条件相对恶劣，不适宜居住和发展。根据胡焕庸线的划分，东南方36%国土居住着96%人口，即345万平方千米地方几乎生存了13.4亿人口。中国人均水资源量也只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。另外中国的金属矿石、煤、石油、天然气等资源的总量和人均量都很低，严重不足。截至目前，石油等大量战略资源需要进口是不争的事实。资源有限而人口数量众多，人均占比很低，严重低于世界人均水平，中国人自古以来就养成了勤俭节约的习惯。有笑话故事说，中国丈母娘跟在美国女婿身后及时按灭每一盏电灯。美国人长期通宵点着电灯是司空见惯，在中国人的思维中却是不可想象。这不是中国人小气，而是资源太少决定了消费习惯。第二，就业压力巨大。中国目前中低端产业行业竞争惨烈，仅今年毕业的高校学生就达875万，还有大量的大学以下学历学生需要就业，甚至国家今年拟通过扩招研究生来缓解就业压力。年轻人生存压力山大，农民工四处奔波，每年像候鸟一样，抛妻别子，孤身一人，在工作地点和家乡来回奔波，舟车劳顿；春节前后迁徙大军虽然壮观，却是饱含艰辛和无奈；别国人家眼中是稀奇事，落在当事人身上却是巨大的压力。疫情一出现，不少地方青年打工者呼吁降低房租就是明显的信号。可见，在国内人口劳动就业尚存巨大压力的情况下，盲目放宽条件引入外来人口特别是那些中低端素质人口，是不恰当的。
二是部分外国人进来造成相当恶劣的负面影响和不利后果。改革开放之初，中国是消灭了艾滋病、吸毒等社会毒瘤的。但随着社会发展，曾经出现的这些不良社会现象伴随国门放开，泥沙俱下，外国感染之下，从外国人传进来形成的不良社会风气，至今祸害国人，治理艰难。如网络上盛传的广州“非洲村”，东莞某监狱服刑人员黑面孔占比高，非洲等大量人口进来后，在高校、社区到处找女朋友，还形成帮派，打架斗殴、寻衅滋事，恶化社会风气。中国人是非常包容和宽厚的，欢迎非洲朋友进来旅游、做生意、工作等，但事实上有的外国人并不尊重这种示好，反到自行其是、自得其乐，形成不良社会风气，把部分国人带进沟里，让部分社区环境恶化，值得警醒。
三是担忧对外国人给予超国民待遇。外国月亮更圆，国外产品质量更高，外国对象更优。经济方面对“三资”企业的超国民待遇，如对他们税费减免力度更大、时间更长，这个现象在一定时期有积极效应；但中国经济发展到如今，经济领域更多地是需要平等待遇，平等竞争。文化方面如不顾一切向国外看齐，内地普通高校不惜重金引进诺贝尔获得者进来讲学，地方政府做规划方案要国际大师领衔挂帅，等等，一切看起来高大上，其实就是请他们来署名拿钱。外交方面奉行的是“涉外无小事”，对待外国事务我们的确需要认真、诚实、稳重的对待，但更需要的是平等、开放、自然的心态来对待。观念上对待外国人过分小心，甚至是谨小慎微，过度关切。如某高校对待外国留学生，专门挑剔地选择本校女学生进行陪读，并要严格考核；外国留学生宿舍条件高于本校学生；给予外国留学生更高的奖学金待遇等。总之，看到洋大人就觉得稀奇，自我矮化，目光仰视，措施低级，并且没有纠错。致使国人对外国人超国民待遇“已经忍了很久”，这次由于《外居条例》立法征求意见，压抑已久的矛盾终于爆发了。
四是可能对某些外国人的大量流入存在严重担忧。在没有制定外国人居留条例时，外国人都千方百计大量涌入，目前，广州合法居住的黑人人数约为1.4万，但非法居住者高达20万。《外居条例》看似把外国人永久居留中国问题法治化、规范化，符合条件的都可以申请，但人们从条例字面解读出的信息却是，中国要大量引进外国人，且门槛不高。还有不少概括条文，如《外居条例》中的“为中国文化、卫生、体育等事业做出突出贡献的，为中国公益事业做出突出贡献的”可以申请永久居留资格。比如，大量引进非洲人来华从事体育竞技活动，或许在国际体育比赛中可以立竿见影、获得较好名次，但我国发展体育事业的本质目的是要国人强身健体、提高身体素质。集中资源培养选拔少数人从事竞技活动获得名次（而普通国人与体育竞技活动并无缘分）的现象本就被人诟病已久，若又进一步引进如田径技能天赋更强的非洲人，可能导致大量具有运动天赋的非洲人风涌而入，国人出钱出力出政策（做出贡献可以申请永久居留）引进外来人口去参加各种体育活动，这明显就是错上加错。
五是在中国仍然实现计划生育政策的时候，如果贸然大量引进中低端素质人口，是对国人的反向歧视。目前国人一对夫妻最多是两个小孩，否则就要面临处罚。外国人引进中携带小孩、老人并无人数限制，造成事实上外国人更优惠的政策，对国人不公平。计划生育一直是中国奉行的基本国策，长期以来我国执行独生子女政策，近几年才放宽到允许一对夫妻生育两个子女。几十年执行的计划生育国策有效的抑制了人口的爆炸增长但也累积了不少的社会问题，如大量的失独家庭、一个小孩教育中“富贵化”、家庭中的“逆家长化”，子女赡养供养压力山大等等，至今仍然严重地困扰中国人民。经济、社会、文化、观念等原因导致国人生育意愿不强，一般不超过两个小孩；反倒是外国人携带小孩移民无数量限制，歧视本国公民。若立法没有考虑立法规范中的国民权利保障，就是一大失策。
制定本《外居条例》的目的到底该是什么？笔者认为，《外居条例》立法目的应当考虑主要三点，一是引进高端人才。美国的发达，高科技碾压世界，主要原因之一是吸纳大量各国优秀高科技人才为其所用。中国经济、社会、科技发展同样需要吸收更多的世界上的优秀人才参与。二是需要引进健康单身女性解决中国适龄男性的婚恋问题。中国适龄适婚男女人口比例严重失衡，特别广大农村落后地区长期受重男轻女的落后生育观念影响，其失衡情况更为严重。据统计，目前中国至少有3000多万适龄男青年面临找不到对象的窘境。他们可以通过自身努力，改变乡村、家庭、个人条件，眼光向外，寻找伴侣，吸引外国的未婚健康女子愿意嫁到中国来，跟中国男青年共同生活、结婚生子、伺奉老人、安居乐业。当国内客观条件造成男多女少，男青年到外国找到如意伴侣，应该给予他们的妻子和孩子中国国籍。可以给适龄男青年找外国伴侣设定政策，但具体怎么实行，技术上如何操作，需要明确。三是要引进技术中坚力量。需要大量优秀、成熟的技术人才从事国家建设。《外居条例》目标重点应该在前两点。我们应当对部分国家盲目引进外国人的教训保持高度警醒，他们的失误历历在目，至今后果严重，教训犹在眼前。法国由于大量引进外国人，导致纯正本土人口比例降至40%，混血人口和纯外来人口比例畸高。德国亦是如此。中国跟他们的国情不一样，中国属于非移民国家，在能够通过自身进行延续国家和民族力量支持发展的情况下，没有大量无差别引进外国人的基础和必要。
专门引进高端优秀人才是本《外居条例》的主要目标。通过前述分析可知，中国还没有必要为了外国人评议、反对或者某些人权平等观念而全面引进外国人，我们不必制定一部《外国人永久居留条例》，我们需要是的一部引进高级优秀人才的法案。拟定的法律规范是否直接解决问题，在目标模糊、立法目的指向宽泛、法律规则设定不细致的情况下，完全可能出现决策失误。本次立法目标就应该锁定在引进高端急需人才为其主要目标（其次是针对性解决我国适龄男青年涉外婚姻问题等）。民族发展、国家进步需要新鲜血液，引进新人可促成竞争局面、鲶鱼效应，从而提高国民竞争力。历史经验证明，固步自封只能死路一条。当年外国人外国思想外国文化进来之初，都是把他们当作奇端异说、欺师灭祖之法；经过历史的沉淀才深刻认识到文化、人才内涵革新的重要。网民普遍反对《外居条例》，并不是要一味的自我封闭，而是需要更明确的指向性，我们需要的是外来优秀的人才，和他们带来的那些值得我们学习的先进的科技和文化。
因此，笔者更建议直接针对特定人才制定目标明确的《专门人才引进条例》。立法规范要明确目标，经过充分讨论后达成共识。国力、资源、人口政策各方权衡之下，我们不必大开国门，不能全面引进。新法律规范立法目的要盯准特别人才制定法律规范，不求高大上，不求完美，不求好看；要追求真实有用，减少漏洞。而且，人才引进要逐步推进，梯度设定合理：永久居留、有限期居留、短期居住几个档次、形成接纳外国人的梯度政策。我们不要避讳重要矛盾，对可能发生的中低端素质外国人口大规模涌入，要从思想、法律规范、实际措施上有预案有应对政策。立法要有解决问题的导向性，直接拟订相关引进人才条文，直接解决特定人口户籍问题，如对适龄男青年娶外来妻子一项，可直接规定外国女青年与中国男青年结婚生活达到一定年限或者生育了小孩，就可以入籍。对于高端人才可以目录化，通过企业事业单位申请，在文化水平、工作贡献、科技成就等方面达到高端程度，居住生活一定时间，获得较长期居留权，再经过一段时间考察考核，该外国人可以申请永居或入籍。
作者：黄泽勇，四川省社会科学院研究员、四川师范大学教授。
曹帅, 华东政法大学公共法律服务研究院特聘研究员、成都时代公共法律服务创新与发展中心主任。
