主管：成都市司法局
【摘 要】 行政复议的功能定位涉及行政复议法立法目的及行政复议的具体体制机制设计。行政复议法修订工作正在进行中，解决好功能定位问题，对于发展并完善符合国情的中国特色行政复议制度尤为关键。行政复议和行政诉讼都兼具化解争议、监督权力和救济权利的功能，但应各有侧重。新时代背景下，要从全面推进依法治国、加快法治政府建设和推动国家治理体系和能力现代化的高度，把握行政复议作为行政司法行为的法律属性，将化解行政争议作为行政复议的基础功能，同时突出其发挥监督依法行政、助力法治政府建设的功能，使行政复议能够在全面推进依法治国进程中更好地发挥作用。
【关键词】行政复议；法律属性；功能定位；评价体系；修改展望
功能定位体现着制度设计的利益保护倾向与价值排序，关乎一部法律的价值宗旨与总体机能，是立法的核心和灵魂。行政复议法的修改最早在2010年即列入国务院立法计划，此后持续出现在全国人大常委会和国务院立法计划中，却一直未有突破性进展，成为立法项目中的“钉子户”。个中缘由不一而足，但功能定位不清始终是掣肘立法的重要因素，且在行政诉讼法修订后暴露得尤为突出。2018年，行政复议法修订又列入十三届全国人大常委会五年立法规划，计划于2020年底前提交全国人大常委会审议。新时代背景下，准确把握行政复议的法律属性，进一步廓清行政复议的功能定位，完善相应的体制机制和评价标准，对于做好行政复议法的修订工作，进而健全完善符合党和国家需求、满足人民期待、彰显时代特征的中国特色行政复议制度理论和制度体系，意义重大。本文旨在通过对行政复议的法律属性及其功能定位的认识发展变迁进行梳理，结合新时代全面推进依法治国的基本要求，特别是在如何确保行政复议化解行政争议优势得以充分发挥的基础上，希冀得以探寻最适合我国行政复议制度得以良性发展的功能定位，进而助力于行政复议法的修改和完善。
一、行政复议的性质辨析
法律属性决定着立法的价值取向，是探讨法律制度功能定位问题的基础。自行政复议制度产生发展以来，关于其性质问题的讨论从未停歇。多年来，学界关于行政复议法律属性的主要观点有行政说、司法说和行政司法说三种。究其实质，主要是两种路径，一种是从效率性和有效性角度出发，强调行政复议的行政属性，与此相对应，就是从公正性角度出发，强调其司法或者准司法属性。
研究行政复议的法律属性，应当考虑行政复议制度的起源特别是时代背景。纵观世界，几乎所有市场经济国家都有类似于我国行政复议的制度，其产生背景多数是作为对司法审查机制的补充，主要出发点包括特定时期对司法的不信任、弥补法院合理性审查或者事实审查方面的不足、减轻法院的工作负担以及加强行政的自我控制，更重要的是因应经济社会快速发展背景下传统司法审查机制对大量出现的专业性较强的行政争议的乏力，实质是为避免行政管理关系长期处于不稳定状态而导致社会失序，而在司法体制外，赋予行政机关以准司法权，以快速解决行政纠纷。可见，早期的行政复议制度均比较强调其行政性的特质，注重发挥其便捷、高效、低成本替代性争端解决机制的作用。比如英国的行政裁判所制度，早先隶属于行政系统，是行政过程的一个阶段，与行政机关不分离，也不独立，人事任免和财政均把持在行政机关手里，具有很强的行政属性。
单纯强调行政复议的行政性也存在明显缺陷，突出表现为公正性不足的问题，主要集中在两方面，一是裁决机构的独立性问题。“审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。”二是裁决程序的正当性问题。某种意义上讲，程序的繁简与效率成反比，与公正成正比。强调行政性，意味着程序设计的相应简化，必然对裁决的公正性带来一定的影响。可见，前述两个方面都对行政复议的公正性和公信力带来较大的影响。由此，实际上，世界各国在行政复议制度发展的道路上，尽管不断在调试并发展，亦做出不同的抉择，但可以被归纳为两个方向：
一种是逐渐将行政复议进行司法化改造，或者干脆弱化行政复议的作用，更多依赖司法审查。如英国2007年《裁判所、法院和执行法》（the Tribunal，court and Enforcement Act 2007）对行政裁判所制度所做的改造实质上是走了一条司法化的道路，改革后行政裁判所和法院之间“原有的一些差别已经在慢慢缩小或者是消失，行政裁判所已经具备了和法院相似的特征，更像是一种专业化的法院”。法国的行政法院虽然仍属于行政系统，但其组织形式和运行机制已经完全司法化，并成为司法体系的有机组成部分和特色。而德国的理论界和实务界基本形成了“如果以替代性的纠纷解决程序来取代法院诉讼程序的话，则与司法保障请求权相冲突，将特定争议的解决置于国家司法之外并授权—非法官或非法学学者作出最终决定，这种做法与现行宪法的规定不相一致”的共识，行政诉讼具有压倒性优势，行政复议实质上仅作为诉讼程序外小范围的补充程序，没有独立地位，甚至缺乏存在价值。
值得一提的是，在行政复议司法化后，往往又在行政系统内部出现了类似行政复议的相关制度。这在一定程度上反映出行政复议司法化仍存在一些弊端，以及在行政系统内部设置相对便捷高效的行政复议制度的必然性。如英国虽然通过改革抽走了行政机关解决行政纠纷的正式功能，但仍保留了非正式的内部审查（internal review）。法国在行政法院制度外，仍保留着行政系统内部的善意救济制度，并且非常重视发挥其作用，认为“有必要重新赋予行政复议生机与活力。行政复议应当成为行政诉讼的过滤网，以防止大量行政申诉涌向法院”。
另一种方向是对行政复议制度进行改造，努力解决影响公正性的缺陷，以更好地发挥行政复议的功能。如美国、韩国、日本以及我国台湾地区，在总结行政复议行政性和司法性各自优劣势的基础上，逐渐按照行政司法的定位和逻辑，分别建立起兼具行政效率性特色和司法公正性元素的行政复议制度。在保证行政复议的中立性方面，美国采取的是将行政复议人员的管理和保障与所在行政机关脱钩的方式，其行政法法官的任命由联邦人事管理局负责，考核、处分和免职由功绩制保护委员会负责，以减少行政机关对行政复议人员独立办案的影响和干预。韩国和台湾地区则另辟蹊径，通过吸收专家、学者、律师等外部人员组成行政审判（诉愿）委员会的方式，确保行政复议人员能够独立、公正、客观地审理案件。日本的制度改造没有韩国和台湾地区彻底，是通过请专家学者组成行政不服审查会，对重大疑难案件进行审理，但其审查意见是咨询性的。在保障程序正当性方面，美国、韩国、日本、台湾地区等都引入听证等言辞辩论程序，建立了相对简便但公开、透明的审理机制，保证了审理活动的公正性。从效果看，这些改造无疑都是成功的。相对便捷、高效又能体现公平、公正的行政复议逐渐成为解决行政争议的主渠道，保障了行政机关在纠纷化解中的主导地位，使行政机关能够充分利用行政管理经验，及时解决行政争议，减轻纠正行政偏差引起的社会震荡。如美国联邦社会保障署伤残补助裁决和复审办公室每年审理50多万个案件，最后诉至法院的仅1万个左右；韩国每年审理行政复议案件10万余件，是行政诉讼案件的5-6倍。
在我国，长期以来，学术界对行政复议法律属性的讨论与实务部门对行政复议的定性也出现过不一致，并一直处于发展变化之中。1990年颁布施行的《行政复议条例》的颁布正式开启了我国行政复议的法治之路。作为《行政诉讼法》的配套制度，该条例“无论实体规定还是体例结构均与行政诉讼相仿，具有明显的准司法的特点。”1999年《行政复议法》采取了“去司法化”的思路，强调行政复议作为行政系统内部层级监督的行政性特质。原国务院法制办公室主任杨景宇于1998年10月在第九届全国人大常委会第五次会议上对《中华人民共和国行政复议法（草案）》做说明时强调“不宜、也不必照搬司法机关办案程序，使行政复议司法化”。此后一段时期，由于实践中对书面审查等过于行政化的程序设计质疑较多，严重影响行政复议的公信力，理论界和实务界曾组织对相关制度进行反思，并就行政复议“司法化”开展了集中研究。随着我国经济社会快速发展和改革的不断深入，社会矛盾逐渐呈现多发、多样的态势，2007年颁布施行的《行政复议法实施条例》作出适时回应，条例加强了对行政相对人程序性权利的保护，引入了听证审理等公开程序。自2008年起，原国务院法制办公室借鉴韩国、台湾等国家和地区的经验做法，按照“准司法化”的思路开始在全国部署开展行政复议委员会试点工作，“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制”，“通过体制、机制创新性探索，努力提高行政复议的权威性和公正性”。2015年新修订的《行政诉讼法》确立的共同被告制度，实质上又将行政复议行为拉回行政性的定位。需要说明的是，这一制度安排与域外国家和地区的统一性原则、原处分主义等惯常做法均不相同，实质上并无明确的理论依据，而是立法者希冀倒逼复议机关公正审案的纯粹“中药方”。
行政复议的发展实践证明，对行政复议的法律属性认定不宜简单二元对立或片面强调，简单追求发挥行政复议高效、便捷、灵活的行政性优势，则有可能削弱其作为裁决机制的公正性和公信力，而“过度强调行政复议的‘司法性’或‘司法化’，反而会损害行政复议‘方便快捷、程序灵活’的特殊优势，也反而妨碍实现社会公平正义的目标”。比较科学的，是将行政复议认定为行政司法行为，这一性质界定，既能够准确反映行政复议的行为特征，也可以满足新时代对矛盾纠纷解决机制效率与公平兼顾的时代需求。
由此，既区别于行政执法，又迥异于行政诉讼，行政复议的行政司法属性凸显。从行为特征看，行政复议主体是行政机关，行政复议在形式上构成行政机关行使职权的活动。但从活动内容上看，行政复议机关裁决行政争议是履职的具体表现。作为居中裁决者，行政复议机关在解决行政争议过程中实现了对老百姓权益的救济，实际上是扮演了法院的角色，具有明显的准司法特质：一是被动性，这与行政管理和一般执法监督迥异，行政复议是基于行政相对人的申请而启动，不告不理是基本原则。二是中立性，行政复议是三方行为，行政复议机关在行政复议活动中处于中立地位，居中对行政机关和行政相对人间的争议进行裁决。三是事后性，与一般意义上的行政执法监督不同，行政复议并非是行政执法的过程性监督机制，而是属于事后监督与救济。
可见，行政司法行为的定性，充分展现出行政复议的二元面向，行政面向彰显出行政复议机关权力来源的属性，司法面向体现了复议程序启动的原点（即对老百姓权益的救济）以及行政复议权的基本内容（即化解行政争议）。行政复议的优势源自于行政复议机关所特有的行政监督权，故充分利用行政复议这种行政性的优势，能够增强复议监督的实效性，以更好地整合各类资源，切实解决申请人真正关切的利益诉求，便捷、高效、低成本地实现行政争议的彻底化解。特别是在当前新时代的背景之下，对行政复议行政司法属性的认识，对于充分把握行政复议在全面推进依法治国、加快法治政府建设、构建多元纠纷化解机制以及创新社会治理能力方面的重要地位，意义重大。
正视行政复议行政司法的法律属性，相应地，就需要对现行复议制度进行审视并改造，突出表现在以下三个方面：一是如何实现行政系统内最大限度的中立性，可以考虑对行政复议体制和机制进行改造，确保复议机关最大限度的超然地位，以保证其能够较为中立地进行裁判活动；二是对行政复议程序进行适度优化，但不能完全司法化，实现效率和公正的最大程度融合；三是处理好行政复议与行政诉讼制度的关系，如何确保这两种解纷机制得以优势互补、互融互洽，这是打造中国特色化解行政争议法治体系的最优方案。
二、行政复议功能定位的发展及其证成
关于行政复议的功能定位，域外国家侧重司法监督维度，一般不特别强调其对行政执法活动的监督功能，而注重其行政争议化解功能的发挥问题。在我国，随着行政复议理论研究的深入和行政复议实践的不断深化，对行政复议功能定位经历了由单一功能到复合功能的认知变化过程。目前学界和实务界普遍认为行政复议与行政诉讼的功能总体相似，兼具化解争议、监督权力和救济权利三项内容，“经过10余年的理论研究和实践探索，应该说，现在的认识已经逐渐趋于一致。行政复议的功能应该是多元的，它既是一种监督制度，又是一种救济制度，还是一种解决行政争议的制度。”但在三者的关系以及侧重点上，仍多有争议。主要有阶梯论、并重论和主导论三种观点。
阶梯论认为：解决行政争议为初级目的，监督行政为中级目的，救济权利为终极目的。并重论认为“这三种功能有着相通的内涵，因此行政复议制度是监督和救济的集合，在制度设计上应当注重不同功能的并重。”主导论则认为，一个制度的多种功能之间的地位关系就如同制度追求的多种价值之间的关系一样，是存在先后顺序的。对于行政复议制度来说，权利救济、内部监督、解决行政纠纷这种三种功能在地位上是存在着主次之分的，三者之中有一种功能应当作为行政复议的主导功能。
目前看，主导论的观点已基本成为学界和实务界的共识。但在哪种功能应当成为行政复议制度的主导功能问题上，至今没有统一认识。有学者提出主张化解争议应是行政复议的核心功能，“事实上，如果行政争议的不到有效解决，那么行政复议的‘监督’、‘保权’等立法目的也都是没有法律价值的”有学者认为，解决争议固然是行政复议的主导功能，但“片面追求平息争议、化解矛盾、维护稳定，就容易使行政复议法律规范成为政策工具，过于功利化地追求案结事了，相对忽视了合法性与公民权利保护的问题”。也有学者认为，行政复议必须以权利救济作为主导功能，否则会由于行政相对人对于行政复议缺乏信任，导致“行政复议层级监督的职能无法启动，行政争议的解决更无从谈起。”
立法机关在行政复议的功能定位上实际上也一直在发展变化。1990年《行政复议条例》并未将化解行政争议写入立法目的，仅提到“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”。1999年《行政复议法》在立法目的也未提到化解行政争议中，但是将救济权利放到了监督权力之前。对化解行政争议的忽视，主要原因应是彼时正处于改革开放初期，社会矛盾还没有充分暴露，社会主要问题是有法不依、执法不严，立法的主要目的更多的是加强对行政执法的监督。随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾尤其是官民矛盾逐渐多发多样，严重影响社会稳定。2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，要求将行政争议“化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部”。为此，2007年的《行政复议法实施条例》“为了回应、落实这个‘意见’的精神，不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的”，增加了“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。原国务院法制办公室在条例释义中提到，“化解矛盾的功能与作用，从民主政治的角度来看，这是新形势下行政复议的首要功能”，“充分体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的决策和部署”。
从以上发展脉络可以看出，行政复议的主导功能并不是一成不变的，而是在不断与时俱进，因应实践发展，回应时代诉求的基础上确定的。总的来看，快速低成本地解决行政争议是绝大多数国家行政复议制度产生和发展的根本动力，是行政复议不可或缺的基础功能。同时，行政复议机关在解决行政争议的过程中，通过判明是非、依法裁断，实现了对权力的监督和权利的救济。当前，我国改革进入深水区，发展进入关键时期，国际国内不稳定不确定因素叠加，及时有效化解争议的需求进一步凸显，用法治来破解改革发展中诸多问题的步伐进一步加快。这一背景下，对行政复议主导功能的认识，应当放在新时代法治政府建设对行政复议的新定位、新要求中去把握。基于此，如果明确行政复议的性质是行政司法行为，那么与行政诉讼更侧重于救济不同，新时代的行政复议，应当在强化其解决行政争议的基础功能同时，突出其监督的主导功能，并努力实现：
第一，将行政复议打造成为全面依法治国的重要抓手。党的十九大提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。其中法治政府建设是全面依法治国的关键环节，对于法治国家、法治社会建设具有重要的示范带动作用。强化行政复议的监督功能，对于推进依法行政、加快建设法治政府，意义重大。可以通过加强监督纠错，倒逼行政机关依法行政；可以通过对办案中共性问题的梳理，掌握政府立法和重大决策的科学性和实际执行情况，推动完善制度建设；还可以通过对办案结果的大数据分析，发现行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节以及突出问题，找准依法行政的“堵点”“痛点”和“难点”，通过加强督察检查，推动行政执法水平的提升。可以说，行政复议既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建设质量的“晴雨表”。
第二，充分发挥行政复议的自身优势。相较司法审查，行政复议的优势系来源于行政监督权本身的全面性和有效性。基于此，理想状态下的行政复议应当满足：一是监督范围更广，理论上可以覆盖绝大多数行政行为，包括内部行政行为和抽象行政行为；二是审查程度更深，既可以审查合法性问题，也能够审查合理性问题，实现对行政行为更全面、深入、有效的监督；三是监督效率更高，具有快捷、高效、低成本的优势；四是监督有效性更强。行政复议决定的行政面向使其一经做出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力等法律效果，复议机关与被申请人的隶属关系也更有利于复议决定的执行。特别是此次党和国家机构改革后，重新组建的司法行政系统承担起统筹推进依法治国的具体工作，其中，行政复议通过行政执法行为进行普遍规范，与合法性审核、执法监督、备案审查等共同组成规范政府共同行为的“法治红线”，是各级司法行政机关以本级政府名义履行的重要职责，也是加快法治政府建设，进而全面推进依法治国的有效抓手。
第三，行政复议制度的中国方案不断发展与完善。作为政府工作的内容，行政复议工作的开展状况必然与行政机关负责人的重视程度密不可分。长期以来，行政复议制度的发展内生动力不足，很大程度上应归因于未能及时回应行政首长的核心关切。行政复议的权力来源就是行政领导权和监督权。强化行政复议监督的主导功能，可以发挥行政复议作为党委政府主导的自我规范政府共同行为的优势，进一步加强党的领导，确保政令畅通；可以发挥行政监督更直接更有效的特点，规范快捷地解决行政争议，确保将行政相对人的合法权益从“纸面”上真正落实到行动上，增强群众的获得感、幸福感、安全感，不断凝聚民心民意。同时，行政复议也可以进一步发挥监督优势，加大监督力度，包括加强与监委、人事部门的协作配合，加大对办案过程中发现的违法违纪行为的追责力度，使行政复议长出牙齿、形成震慑，不断提升行政复议制度的公信力。
三、评价行政复议质效的标准体系之重构
所谓行政复议的质效，既强调行政复议的质量，即行政复议化解行政争议的水平，同时又注重行政复议的效果，即行政复议对于监督行政机关依法行政、倒逼法治政府建设的能动性问题。建立科学的质效评价体系对于正向促进行政复议功能的发挥，进实现复议制度的良性发展，意义重大；反之，不尊重复议自身规律的错误评价体系不仅会阻碍复议的发展，而且可能导致事倍功半甚至“误入歧途”而停滞不前。长期以来，学界和实务界在判断行政复议的质效，特别是行政复议是否失灵的问题上，“主要有两个指标：一个是复议案件的受理数量，另一个是复议的纠错率”，还有一个与纠错率相关的反向指标就是维持率。很多学者甚至包括立法者一直用“维持率过高”来描述行政复议，行政复议所谓“维持会”的说法即由此而来。有学者进而根据这些指标得出“行政复议制度运行失灵、制度空置、作用有限”的结论。
应该说，用上述指标特别是纠错率来衡量行政复议质效，在特定的历史时期具有一定的科学性和合理性。对于违法或者不当的行政行为，能否严格依法纠错，确实能反映出行政复议工作水平和监督作用的发挥。但是，随着法治政府建设的不断推进，各级行政机关依法行政的意识和能力逐年提升，执法行为逐步规范，行政复议的纠错率肯定会逐渐下降。单纯用纠错率来判断行政复议的质效就显现出一定的局限性。
以下图为例，2013年以来，甘肃省行政复议年均纠错率为19.13%，最高达31.76%，而同期上海市行政复议年均纠错率为3.18%，最低仅为2%。单纯从此项指标判断，甘肃省的行政复议质效远高于上海市。
实际情况显然并非如此，数据显示，同期甘肃省的行政诉讼平均败诉率为17.14%，上海市的行政诉讼平均败诉率为5.6%。两项数据比对，可以得出的结论是，上海市的依法行政水平相对较高，其行政行为无论是通过行政复议还是行政诉讼审查，均保持了较低的被纠正率。简单用行政复议案件数量来衡量行政复议质效，就更加不科学。从多年行政复议实践看，行政复议案件的数量与当地的经济发展水平、群众的法治意识以及文化传统等均有一定关联性。如西藏自治区每年的行政复议案件均在50件左右，同期的行政诉讼案件则更少。
基于此，笔者认为，如果认可行政复议属于行政司法行为，其功能定位是在化解行政争议的同时，更多实现对依法行政的监督，那么就有必要按此重构更科学的行政复议质效评价指标体系。总体来看，行政复议的质效评价体系应着重考虑以下两个维度：从化解行政争议层面，一是能否将行政争议更多地吸纳到行政复议渠道中来，也就是行政复议案件数量与未经复议直接到法院起诉案件数量的对比；二是能否将行政争议有效化解在行政复议程序中，也就是经复议后“案结事了”不再去法院起诉的比率。从监督依法行政层面，一是看纠错率（包括调解和解率）与未经复议到法院起诉案件的纠错率的对比，这个指标是相对的，主要反映的是常态条件下行政复议和行政诉讼对类似行政行为的评价纠错水平；二是看经复议后又到法院起诉的败诉率。可见，科学的行政复议质效评价体系，应当是从不同维度以不同标准作为观测点的综合考量。体系化强调评价标准的多元属性以及不同标准之间的互恰互补性。任何单一维度特别是单一观测点之下的评价都是有失偏颇的。必须说明的是，由于多年来行政复议系统的数据公开工作和宣传工作严重滞后，学界和社会公众无法准确得知相关数据，这亦是导致对行政复议工作质效评价存在一定偏差的原因之一。
据统计，自1999年行政复议法公布实施以来，截止2018年底，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请226万件，立案审理199.7万件，审结186.4万件。其中，作出撤销决定18.2万件，作出变更决定2.4万件，确认违法3.1万件，责令行政机关履行法定职责2.9万件，直接纠错率为14.3%。同时，行政复议机关主持调解或行政机关自行纠错后双方达成和解的17.7万件，占审结案件总数的9.5%。经过行政复议后，约70%的案件实现了“案结事了”，不再进入行政诉讼程序。2015年以来，经行政复议后又到法院起诉的案件败诉率为9.31%。因此，结合前述行政复议的质效评价体系，总体上，行政复议在化解行政争议、监督行政机关依法行政和维护群众合法权益方面发挥了积极作用，也为行政诉讼起到较稳定的过滤作用。但仍然存在两个突出问题：一是行政复议吸纳的案件数量较少。尽管近年来，行政复议案件在逐年快速增长，2018年达到25.7万件，略高于同期一审行政诉讼案件，但二者总数也仅有50万件，与涉及行政争议的信访案件数量相比相差甚远。二是未经行政复议直接到法院起诉的案件比例仍较高，约占70%。此外，经过行政复议的案件，又有约30%又进入行政诉讼程序，亦说明行政复议的质效还有进一步提升的空间（见下图）。
四、新时代新功能定位下的行政复议法修改展望
行政复议的功能定位直接决定了我国行政复议法的立法目的。尊重行政复议的发展规律，在当前的时代背景之下，在新时代行政复议的应然功能定位之下修改行政复议法，这对于复议功能的实现，优势的发挥，良法之打造，至关重要。正如前文所阐释的，行政司法构成行政复议的本质属性，如何充分回应新时代的要求，强化监督权力这一主导功能，并坚持行政复议专业性、效率性和有效性的优势，同时合理借鉴司法程序中的公正元素，通过体制机制的调整和程序的完善，这是切实提升行政复议的公信力和权威性，打造具有中国特色的行政复议制度的必要之路。基于此，行政复议法的修改应当重点考虑以下四个问题：
一是体制集中。按照党的十八届三中全会《决定》关于“改革行政复议体制”的要求和党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》关于“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”的部署，落实集中行政复议职责的复议体制改革，除垂直管理部门外，一级政府只设立一个行政复议机构，统一行使本级政府的行政复议职责。通过体制改革，一方面要增强行政复议机关相对于被申请人的独立性，实现行政复议机构、人员的专门化，为下一步实现专业化、职业化打下基础；另一方面，要发挥政府对所属部门监督更有力的优势，进一步发挥行政复议的监督纠错功能，倒逼依法行政，加快法治政府建设。
二是范围扩容。要发挥行政监督的优势，就要进一步扩大行政复议受案范围，可以考虑将行政机关各类行为尽可能纳入复议审查范围，保证行政复议制度能够充分介入各种类型的行政争议，加大对违法不当行政行为的监督纠错力度。要研究适度拓宽复议前置，对行政争议数量大、专业性较强的案件实行复议前置，更充分发挥行政复议便捷高效的优势，力争将行政争议解决在行政程序中。
三是程序再造。在保留行政复议高效、便捷优势的同时，按照行政司法的定位，按照程序正当的基本要求改造行政复议程序，“用裁决机理重构行政复议，一定是混合型的，介于司法和行政之间，首先，在行政系统内寻求和实现裁决机构的相对超脱和中立。其次，复议程序仍以行政程序的效率为底色，适度地汲取司法程序的公正。”建立由专家、学者等外部人士参与的行政复议委员会，为案件审理提供专业咨询意见，进一步提升行政复议的公正性和公信力。此外，要充分发挥行政复议的行政优势，将约谈、通报、考核等日常行政管理中行之有效的手段上升为法律规定，实现对行政权更有效地监督。
四是加强衔接。健全行政复议证据规则、规范性文件附带审查规则和合理性标准等，减少实践中的分歧。研究符合行政复议性质定位的被告确定规则。强化行政复议解决行政争议的主渠道作用，突出行政诉讼的终局作用，推动按立法原意落实信访制度，争取形成设置科学、分工合理、优势互补、衔接互洽的多元纠纷解决机制。
作者：徐运凯，中国政法大学法学院 博士研究生。来源：《行政法学研究》2019年第6期
