主管：成都市司法局
内容提要：基于解决陪而不审的问题和提升重要审判公众参与度的立法目的，《中华人民共和国陪审员法》确立七人陪审合议制的初衷值得肯定。但由于改革的设计理念不统一且操作模式混杂，致使陪审员的权力被割裂，重要规范、组织结构、运行机制之间相互矛盾。应当在长期试点的基础上，协调立法思路，基本方向保持陪审一体化。
关键词：陪审制；《人民陪审员法》；七人陪审合议制；陪审一体化
一、七人陪审合议制的功能期待
2018年4月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《陪审员法》)，根据该法第14、21、22条的规定，陪审员和法官组成合议庭审判案件，可以组成三人合议庭，也可以由法官三人与陪审员四人组成七人合议庭。陪审员在参加三人合议庭审判案件时，对事实认定、法律适用独立发表意见，行使表决权。陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决，从而确立了一种全新的陪审制度——笔者称之为“七人陪审合议制”(以下简称“七人合议制”)。对此，一些学者认为，七人合议制是重大制度创新，符合陪审制的基础法理。对事实审与法律审分离机制及相关裁判权配置的规定，总体上是合理的。对此，尽管笔者并不完全认同，但也认为这一改革的初衷具有值得肯定之处：
其一，七人合议制是对重大案件司法民主的强调，过去此类案件实践中基本不属于陪审制的适用范围，改革后纳入陪审范围，有助于加强重大案件的司法民主与司法公信力。《陪审员法》第1条规定“为了保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，提升司法公信，制定本法。”具体而言，通过让陪审员实质上介入重大案件的审判，发挥其富有社会阅历、了解社情民意的优势，可以弥补法官的经验认知，进而帮助法官解决社会关注的重要案件，这当然有利于提升裁判的公信力。
其二，《陪审员法》的重要目的之一是改变陪审员“陪而不审”的现状。有学者曾指出陪审员“陪而不审”的根本原因在于与法官“同职同权”的一元审判制度安排。确切地说，“同职同权”潜在的必然要求即是陪审员与法官“同质化”或相对“同质化”，那么参照法官选任标准要求陪审员具备较高条件就顺理成章。然而，我国社会公众的文化水平还远未达到“同职同权”要求的程度。因此，一种主张是改变当前的一元化模式，以是否具备相关法律知识为区分标准建立二元化陪审模式：其中具备法律知识的陪审员可继续与法官“同职同权”；不具备法律知识的陪审员与法官分职分权，其“以常识判断、情理判断作为其权力行使的基础，只对事实认定问题负责”，而陪审员难以把握的专业法律问题由职业法官处理。
二、七人陪审合议制存在的问题
笔者认为，包括七人合议制在内的整个陪审制度的根本问题是其整体上属于不同设计理念、制度模式的奇特混合，且这些理念、制度之间部分存在冲突、矛盾或者模糊之处，因此造成了七人合议制组织、运行上的悖论。
第一，陪审员具有两种大小不一的审判权力，这在逻辑上是自相矛盾的。《陪审员法》第21条、第22条规定了两种陪审方式，相应地，陪审员有两种权力：一种是既对事实问题又对法律问题做决定，另一种是仅对事实问题做决定。有学者认为此次改革是“对症下药”，陪审员与法官的不同权能令陪审员能实质性地参与审判。设置七人合议制似乎“理所当然”，但同时保留传统的三人合议制却说明立法者又受到了其他观点的影响，即在各种不同理念间摇摆不定并试图兼容并包。笔者认为，世界各国对陪审员权力与组织的定位都坚持一种模式，陪审员要么仅就控诉主张问题做决定，要么对控诉主张和具体法律适用问题都做决定。这种在部分案件中仅就事实做决定、在另一部分案件中既就事实又就法律做决定的双轨陪审模式，也许在世界上是独一无二的。这不仅造成陪审制度及相关理论自身的自洽性危机，而且也要求程序机制的二元化。如此混乱的制度设计是否会令诉讼机制变得复杂化、冲突化？能否经得起实践的考验？笔者有所担忧。
第二，职业法官与陪审员在同一组织架构下具有不同的权力，也存在难以解决的内部冲突。按照立法者与部分学者的想法，陪审员与法官不同权或许能解决“陪而不审”的问题，殊不知这会导致严重的权力结构问题：在同一组织架构下法官与陪审员的权力应当是相同的，只有在不同的组织架构下才可能具有不同的权力，这一点在英美法系和大陆法系下的陪审制中均十分明显。英国刑事审判、美国刑事与民事审判实行二元审判组织架构：陪审制下控诉主张能否得到支持尤其被告人有罪与否由陪审团单独判定，如何处理由法官单独行使——法官与陪审团是两个相互独立的审判组织。在大陆式陪审制下，陪审员以个人身份参与到以法官为核心的审判组织中，以个人名义参与审理裁决，并不存在一个单独的陪审集体，因此，陪审员享有与职业法官完全相同的审判权力。当前中国陪审员仍是以个人身份参加到以法官为核心的合议庭中，以个人名义参与审理和裁决，但按照《陪审员法》第22条，在规定为同一组织的合议庭中，职业法官具有事实认定与法律适用的权力，但陪审员却只有事实认定的权力——职业法官的部分权力。笔者认为，这是非常奇怪的：事实认定由全体成员共七人决定、法律适用却可由部分成员共三人决定，这意味着同一组织中出现了两个决策主体与两种决策模式。当陪审员在合议庭中只行使事实认定的权力时，统一的合议庭实际上已分裂为事实认定和法律适用两个组织了。如此一来，诸如如何在判决书中表述和署名等等问题均会出现并需要明确。
第三，事实审与法律审相区分在现实中难以实现。《对＜中华人民共和国人民陪审员法(草案)＞的说明》(以下简称《说明》)表示：“在三人合议庭中，以不区分事实审与法律审为宜，陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件，由三名法官和四名陪审员组成七人合议庭，陪审员在法官的指引下只参与审理事实认定问题，不审理法律适用问题。因此，《中华人民共和国人民陪审员法(草案)》第20条、第21条对三人合议庭与七人合议庭的评议规则分别作出规定，三人合议庭不区分事实审和法律审，七人合议庭审判案件时，人民陪审员只参与审理事实认定问题，不参与审理法律适用问题。”但对于哪些属于事实问题、哪些属于法律问题、如何区分，法律未做出明确规定。而最高人民法院相关人士指出：在司法实践中，陪审员认定的案件事实仅限于实体事实，不包括程序事实；诉讼程序、证据能力、法律适用、法条解释、罪名选择和量刑确定等属于法律问题。对此，有学者认为：这种审判方式独具中国特色且有利于陪审制的发展，并提出采用“问题清单”的方式帮助区分案件中的事实问题与法律问题。部分实务人士也提出“法官就个案区分事实问题和法律问题并提供指导+陪审员运用生活经验进行事实认定”的操作方法。同时《陪审员法》第20条第2款“合议庭评议案件，审判长应当对本案中涉及的事实认定、证据规则、法律规定等事项及应当注意的问题，向陪审员进行必要的解释和说明”也赋予了法官全方位指导陪审员的义务。但笔者认为在实践中区分事实问题和法律问题往往是一件极为困难的事。在法理上，案件中的事实与法律问题往往是 “你中有我、我中有你”，即便是在传统“区分”审理的英美法系国家，事实问题和法律问题也是融合在一起的：陪审团就控诉主张尤其被告是否有罪作出决定，并未区分事实问题与法律问题，法官则对如何处理做决定。而法国的司法改革也曾因为对“英美法系区分事实问题与法律问题”的误解付出了巨大的代价。因此，笔者认为，我国在现有的条件下强行区分事实审与法律审不仅会徒增法律的复杂性和法官的工作负担，还很有可能重蹈部分大陆法系国家的覆辙。一言以蔽之，当前并非区分事实问题与法律问题的最佳时机。
此外，需要注意的是在区分所谓的事实审时，法官往往需要总结证据，这就要求设置专门的程序机制，同时需要专门的技术和经验——这往往是在漫长实践中逐步形成的。对此，立法者似乎没有做好充分准备。即使有所预期，也许未料及会明显改变诉讼机制，增加诉讼者的技术、经验与资源投入。这种改变是否具有相当价值，殊难肯定。
第四，七人合议制人数的确定逻辑有待思考。对于为何选择“三法四陪”的七人合议制，《说明》中提到：“之所以没有选择五人或九人及以上的合议庭组成模式，主要是考虑到在区分事实审和法律审的前提下，采用五人合议庭，法官人数至少要保证三人，陪审员则仅有两人，在合议庭内人数较少，难以发挥有效、实质参审的应有作用；采用七人合议庭，一方面是七人合议庭已能满足审理重大案件的需要，法庭设施也不需要大规模改造；另一方面，七人合议庭中陪审员四人和法官三人，数量配比相对平衡，如果合议庭人数为九人及以上，既会加剧人民法院‘案多人少’的工作负担，加大陪审成本，又会影响审判活动的效率。”笔者认为这种说法不无合理之处，如“3+4”模式在事实与法律问题上均可以形成单数表决，九人及以上的合议制有可能浪费司法资源，但并不能说七人合议制就一定要比三人、五人合议制优越。就《说明》来看，立法者单纯地认为只有当陪审员的数量大于法官的数量时，其处理案件的功能才能得到有效发挥。按照这一思路，是否就意味着三人合议制亦只能采用“一法二陪”的形式？事实上并非均如此。这一立法思路的一个逻辑前提在于陪审员可能与专业法官意见相左，一旦法官的数量大于陪审员的数量，陪审员参审的意义就会被大幅削弱。坦率地讲，并没有任何直接证据显示陪审员在多数审判活动中会提出与专业法官不同的主张。与之相反的是，作为普通公民的陪审员往往会折服于法官的专业知识，从而产生趋从权威的心理或不自觉地受到法官的引导。更何况在所谓“难度更大”、需要七人合议制审判的案件中，专业法官的指示可能更容易成为陪审员的“参考答案”。实际上比较国外大陆式陪审制中的人数规定，未见中国如此规定的充分合理性。
造成上述问题的原因是多方面的，在笔者看来，有三点尤值一提。
其一，对英美陪审制度的理解似乎存在偏差。立法者似乎误以为英美司法中有单独的事实审并由陪审团单独行使。其实英美只有陪审团的刑事定罪审或民事诉讼主张采纳审，即是否同意控方或原告的诉讼主张，而这兼具事实审与法律审性质，并且只由陪审团单独决定。量刑审或具体处理审由职业法官单独决定，即在接纳诉讼主张后给出具体的处理结果。实际上，英美并没有陪审团负责事实审、法官负责法律审的体制，陪审团与法官共同以法庭的名义审判案件；我国陪审员只审理事实问题仍是陪审员以个人名义“参与合议”，而非英美国家陪审团以集体名义“做出裁决”。中国陪审制也不具有英美陪审制一致裁决的原则。所以，未能全面理解英美陪审制，认为陪审员仅负责事实审是认知错误，将之作为参考改革中国陪审制更是错上加错。
其二，低估了陪审员的能力。充分肯定、信任与使用陪审是现代陪审制度的常识。有鉴于此，给予陪审员单独或共同一体化行使审判权力是域外共识，且适用于重大案件。也正因为此，英美与欧陆都让陪审员在是否接受控方或原告的诉讼主张的问题上单独或与法官共同行使这一权利。显然，仅准许陪审员只能与法官共同参与事实审而不参与法律审是对陪审员的不信任，因为只能共同参与的事实审剥离了定性审，在内涵上比定罪审或诉讼主张采纳审更狭隘；这似乎强烈显示了在重大案件审判中对陪审员的不信任，与强化陪审参与的初衷相悖，背离了扩展司法民主的改革定位。
其三，片面理解审判组织。在法理上，一元化审判组织内部所有审判者包括法官与陪审员应当平等共同行使审判权力，这是一个普遍的诉讼现象，契合诉讼规律。只有在双重审判组织中才存在审判权力分割模式。立法者未能看清这一点，便在我国一元审判组织中建立了事实审与法律审二元分离，这显然是错误的。
三、七人合议制的完善建议
针对上述问题，笔者提出如下建议：
第一，立法应当思路清楚，避免设计理念的矛盾、冲突。例如《陪审员法》第15、16、17条和第22条的规定，立法者试图兼容并蓄，却导致条文的法理基础互相冲突。立法必须舍得抛弃不同的思路、理念，择一而终，从而维护法体系的规范性与逻辑性；即便无法避免冲突，也应当采取分割的方式，将各个不同的理念限制在特定、不同的范围内。但令人遗憾的是，此次《陪审员法》未能采取这种方式，值得我们反思。2015年出台的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《办法》)并未赋予陪审员两种大小不一的审判权力，且明确规定了陪审员的数量至少为两人。如此看来，试点方案至少是相对清晰的。现行的《陪审员法》反而显得混乱——试点过程只有一种理念在主导，而立法却掺杂了不同理念，其中有的既存在理解错误，也未经充分试点。
第二，改革应以一体化陪审为基石。一切案件、一切权力均应统一行使。我国陪审制一直是典型的一体化陪审，司法实务也已习惯这一安排，区分事实审和法律审并无充分的理论依据、制度安排与实践支撑。因此，不宜在七人合议制中做出区分事实审与法律审的规定。进一步讲，二元审判模式的设计是基于英美法系国家独特的历史背景的重大建设。中国并非英美法系国家、也没有英美法系国家普通法审判的历史。在运用这样一个完全没有本土化的舶来品时切忌照搬照抄——大陆法系国家在这方面已有经验教训，中国在司法改革的过程中应当注意此类问题，避免刻意区分事实与法律决定权的差异性，回归更适合当前国情的一元审判模式。
第三，重大改革的推行要有充分的理论准备与成功的试点。在本次《陪审员法》立法活动中，七人合议制的确立似乎有些唐突：虽然试点过程中不少法院采用七人合议制审理了一定数量的案件并有所成就，但在实践中也存在不少五人合议制，七人合议制并非最主要形式。而最高人民法院在一系列相关文件如《关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》和《关于人民陪审员制度改革试点情况的报告》中均未详细说明七人合议制的试点效果；在对立法草案的《说明》中也未详细解释七人合议制的相关法理问题，但是，《办法》中没有提到也不成惯例的方案却在立法时突然被写入草案之中。在《陪审员法》出台后，各地法院虽迅速开始运行七人合议制，虽然取得了一定的成果，但基本都处于探索状态，最高人民法院也未公开评论其正式运行的效果。笔者认为，如此重大的制度变革若没有充分的理论准备和充分成功的试点，其必然会在此后的正式运行中暴露出诸多的法理问题，解决问题的工作量与耗费的资源亦会是试点的好几倍——这是应当极力避免的、最不具效益的做法。在立法之前，立法者应当令试点制度接受充分的实践检验，以此验证改革、修正既有的惯例与法理。
因篇幅较长，已略去原文注释。
作者：左卫民、四川大学法学院院长、教授、博士生导师，文章来源《法学杂志》2019年第4期“司法实践与改革”栏目。
