主管：成都市司法局
摘 要：党的十九大报告强调“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。新时代的信访形势总体向好, 但违法信访形势仍较为严峻, 突出表现在少数信访人心态失衡, 越级上访、集体闹访、谋利上访等行为时有发生, 违法信访亟待实现有效治理。基于管理学、心理学、法学等多学科视角, 剖析违法信访行为存在仇官、从众、逐利等三种典型不良社会心态。在阐释违法信访行为成因及其危害的基础上, 探索了情、理、法的融合治理之策, 并有针对性地提出构建心理疏导、多元化解、依法处置等三大治理机制, 以期消解上访者负面心理情绪, 引导上访者理性表达诉求, 助推干群依法信访与治访。
关键词：信访; 违法信访; 社会心态; 情理法; 融合治理;
一、问题缘起
时代反映心态，心态映照时代。“社会心态”是指一个国家、社会具有普遍性、代表性的心理特征和心理倾向，是一定时期社会环境状况、社会矛盾问题的集中反映。无论是“路不拾遗、国无狱讼”的盛世良风，还是“民不聊生、怨声载道”的乱世景象，都与整个社会的国民心态息息相关。极端偏激的社会心态不仅会导致个体悲剧，往往还会引发公共安全事件，如重庆2018年10月底发生的“万州公交客车坠江事件”以及“巴南区幼儿园砍人事件”在一定程度上就是由于当事人心态不良所致。党的十九大后，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾的内涵和外延都发生深刻变化，信访工作也面临诸多新情况、新问题、新挑战，部分利益受损的社会阶层基于较强的失衡心理和不公平感，进而产生偏激的非理性社会心态，若不加以适当引导和干预，这些不良社会心态极有可能演变为心理危机，从而造成对社会或个人的误解和偏见，导致社会矛盾加剧，甚至引发恶性群体事件。习近平在党的十九大报告中明确提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的要求，并于2019年1月的中央政法工作会议上再次强调“要健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制，塑造自尊自信、理性平和、亲善友爱的社会心态”。2017年，在“信访与社会矛盾治理”理念创新研讨会上，张宗林、翟校义、郑广淼等学者率先提出“社会健康”理念，认为实现“社会健康”是现代社会治理的重要目标，“社会健康”水平是衡量社会治理水平和成效的重要标志。2016年年底，22个部委联合出台《关于加强心理健康服务的指导意见》，强调大力发展各类心理健康服务，加强重点人群心理健康服务，建立健全心理健康服务体系，加强心理健康人才队伍建设、组织领导和工作保障。因此，培育健康社会心态，引导信访人理性上访，既是共建共治共享的题中应有之义，也是构建和谐社会的关键所在。
改革开放40多年来，我国经历从国家统治、国家管理到国家治理现代化等三个发展阶段，从“统治”到“治理”的变化，体现了治理主体和目标的多元化、对象的扩大化与手段的多样化。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，党的十八届四中全会紧接着做出“全面推进依法治国”的重大部署，党的十九大报告中指出“全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”，2019年1月，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调“要增强忧患意识，做到居安思危”。当前，我国正处于建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的奋斗时期以及防范化解重大风险的攻坚阶段，面临诸多社会矛盾交织叠加、复杂风险激增的严峻挑战，致使“温良恭俭让”悄然退席，“争强斗横”粉墨登场。社会戾气漫溢之下，权利被过度主张和滥用，涉及环境污染、征地拆迁、劳资纠纷等领域的信访矛盾频发，日渐泛滥的非理性化、民粹主义等思潮开始演化成为违法信访者的心理支持系统，从而助长“信访要挟”并带来巨大的信访治理风险。不少信访人心态失衡，“信访不信法”“信利不信理”“信上不信下”，习惯于采取蓄意的、过激的方式缠访闹访、越级上访、群体上访，更有甚者运用下跪、抬棺等街头“行为艺术”进行抗争表演以威胁政府满足其利益主张，公然违反《信访条例》《治安管理处罚法》《刑法》《集会游行示威法》等法律法规，严重扰乱信访秩序、工作秩序和社会秩序，损害政府公信力和法律权威。
2013年，公安部出台《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，明确严格依法处置违法信访行为；2019年2月，习近平在中央全面依法治国委员会第二次会议上更是强调，要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，重视法治政府建设。然而，由于利益的多元化以及互联网时代的到来，当前我国信访工作牵涉面更广、难度加大且愈发复杂，不仅需要运用法治思维和法治方式，同时还得带着感情疏导、带着理性化解，做到情理法交融，既不失法的硬度，也要讲“理的尺度和情的温度”。
二、文献综述与理论框架
违法信访概念源于“非正常信访”，特指非正常信访活动中的违法非正常信访现象，对此，网络新闻评论较多，而学术研究较少，与违法信访治理相关的理论研究成果更不多见。总结已有相关文献研究内容主要聚焦于以下四个方面：一是有关理论分析框架的研究。主要从行政法学、法社会学、法文化、博弈论等理论视角出发，或是以“社会中心论”、“国家—政府—上访人”、“变迁—结构—话语以及国家与社会关系”、结构性紧张理论（Structural Strain Theory）、“政权‘悬浮’和市场‘困局’”、“社会转型影响民众抗争行为的四大机制”等作为信访行为的解释框架。二是对违法信访行为特点的研究，如诉求合理性与行为违法性交织、谋利型上访及上访专业户兴起、跨区域大规模群访、群体性事件中的组织程度与其暴力程度高度负相关、网络信访碎片化等。三是对违法信访行为成因及危害的研究。学界认为，违法信访行为产生的原因主要在于政府官员的避责行为，制度供给缺失及民众法治观念薄弱，司法公信力较低、法律信仰缺失、诉讼成本偏高，压力型信访体制、非制度化治理，不良（顺）心理，基层治理体系及其功能的弱化等；违法信访行为的危害表现为破坏法律权威、损害公信力，浪费行政资源、危害社会和谐稳定、产生不良示范效应等。四是对违法信访行为治理的研究。主要探讨劳教制度、非正常上访训诫中心、信访事项评议、三级终结机制、纠纷排查及合理诉求甄别机制、信访案件评估与责任追究机制等。
党的十九大报告为新时期如何系统化推进社会治理、改进信访工作指明新方向，各地方政府也陆续出台关于处理违法信访行为的具体规范性文件，例如，2015年山东省公检法司联合发布《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》、2016年河南省洛阳市信访局出台《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》、2016年四川省内江市公检法司和信访局联合发布《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为规范信访秩序的指导意见》、2017年广东省云城区公检法联合发布《关于依法处置非正常上访行为的通告》、2018年安徽省池州市贵池区公检法司和信访局联合发布《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的通告》等；并依法处理了一系列典型违法信访案件，如2018年12月，山东省平度市公安机关对于一起由少数打着“退役军人”旗号者组织煽动的跨区域大规模非法聚集、游行示威、暴力袭警、打砸车辆等行为依法采取刑事强制措施；震慑那些长期缠访闹访进而以此谋利的不法人员，遏制部分违法信访行为的发生，起到法制宣传和社会教育作用。然而，目前学界关于违法信访研究尚不能回应新时代社会治理的实际需求，尤其是关于大数据和人工智能技术手段的运用、社会心理体系建设、情理法价值的平衡、依法处置过程中的程序衔接等问题的研究还不够系统和深入。因此，在制度完善和实践治理的双重需求下，对于违法信访的社会心态剖析及其治理研究正当其时。
本文立足于全面依法治国理念、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建共建共治共享社会治理格局的政策背景以及违法信访行为亟待治理的现实需求，从管理学、心理学、法学多学科视角展开对信访活动中违法信访行为及其治理的研究，并构建理论分析框架，见图1；旨在剖析违法信访行为存在的仇官、从众、逐利等三种典型不良社会心态，探索违法信访的情、理、法融合治理之策，重塑自尊自信、理性平和、积极向上的良好社会心态，引导访民依法、逐级、理性上访；有助于在理论上丰富违法信访领域研究成果，并为当下信访工作实践提供有益指导和借鉴，进一步提升干群运用法治思维和法治方式信访与治访的能力。
图1 违法信访的情理法融合治理分析框架
三、现状与风险：解码违法信访的典型社会心态
（一）情感失信：仇官心态引致“塔西陀陷阱”
仇官心态即社会和公众对官员普遍的不信任感和“有罪推定”的心理定式。受传统“官本位”“权本位”观念，尤其是“清官”情结的影响，民众普遍认为级别越高、权力越大的官员越能给自己做主，越能公正地处理案件，反而不信任基层官员，逐渐形成“倒差序格局”的信访政治信任特征，表现为越级走访、进京非访量的治理难题。随着近年来公民权利意识的觉醒、多元思潮的冲击以及部分政府失信和官员腐败案例的曝光，这种不信任感和心理定式日渐强烈，在某种程度上对于强化官员廉政意识、减少或遏制官员腐败行为、激发社会群体对官员的正向舆论监督作用具有一定积极意义，但不可否认的是，受盲目“仇官心理”驱动的绝大多数信访群众会对为官者在“本能”的憎恶感中先入为主，预先做出非理性的评判，并以偏概全地导致官员群体污名化和标签化。一方面，信访群众“信上不信下”，认为凡事得找大官、找上级才能解决问题，不到指定场所、不按规定程序越级上访，执着于违法信访的“捷径”；另一方面，部分访民对于即便是合理的处理结果仍心怀不满，将其归咎于部门之间的官官相护和幕后交易，反复缠访闹访，下意识与政府和官员对着干，轻则通过网络段子、网络扒粪、网络审判、网络围观等方式恶搞泄愤，危及政府公信力和政治信任；重则煽动非法集会、游行示威、聚众围堵、冲击党政机关、袭击公务人员、阻断交通等群体性事件，挑战法律和地方党委政府的治理权威。
党的十八大以来，习近平在不同场合的重要论述中曾多次谈到“塔西佗陷阱”理论：当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给予负面评价。在信访工作实践中，信访群众对某一级政府的不信任常见于政府工作人员为限期完成任务向老百姓做出种种承诺却得不到兑现；或信访人依法逐级上访却因没有下级信访部门出具的交办文件而被上级信访部门拒访, 出现程序上的空转与梗阻现象;以及小产权房、违章建筑等社会治理难题的久拖不决等, 致使信访人由最初的利益受损、心理委屈, 到信访人心理怨屈逐渐加深, 矛盾越来越激化, 开始重复上访或越级非访, 如若地方政府在“怨屈—憋屈—冤屈”的演化过程中再处置不当, 最终只会导致信访人采取更为极端的方式上访。公信不立, 患莫大焉。一个诚信的政府将促进社会普遍信任的提升;相反, 一个失信的政府则会给民众带来消极的心理暗示, 以致许多上访者戴着有色眼镜误解官方信息及官员行为, 甚至煽动一些非直接利益相关者闹访, 这就需要地方政府充分发挥信访作为党和政府密切联系人民群众的桥梁和纽带这一政治优势, 面对面倾听群众心声, 心贴心为民排忧解难, 对部分访民积结已久的不满情绪和怨恨心理进行疏导和化解, 预防恣意违法信访, 避免将政府、官员推向极端的对立面, 引致大规模群体性事件。
（二）理性失效：从众心态助推“示范效应”
心理成熟的标准之一就是能够理性地控制自己情绪的能力，而从众心态则是一种普遍存在的心理不成熟现象。古斯塔夫·勒庞对此的解释是当身处社会中的个体受到心理群体的影响和传染后，往往会丧失理性和自控力，易受集体精神支配，使得群体思想占据统治地位，个体便成为所谓的“乌合之众”。事实上，人们的决策在大多数时候都是自动做出的，并非经过深思熟虑。尽管存在基于理性的分析思维体系，但更多时候人类不自知地就使用成本更低、基于经验积累的感性的自动化判断，但由于自动化思维的信息有限，只考虑关联性和知觉，容易出现偏差，这便导致个体非理性行为。就群访事件而言，从众心理导致三种非理性的从众行为情态：一是参与群体上访的人往往对事件缺乏分析，容易接受外界压力或消极暗示，在领头人的鼓动下放弃原有主见而积极从众；二是具有相同的人生遭遇和负面情绪，急需一个可以宣泄个人不良情绪的场所，但同时又不希望单独为自己的言论承担舆论压力、政治后果甚至法律责任而消极从众；三是毫无主见地跟着多数人随波逐流，盲目起哄，从而引发集体狂热、不理智、言行失控等行为。这种非理性的从众心理倘若政府处置不当或被黑恶势力、不法分子利用，极易导致原本的“人民内部矛盾”恶化升级为“敌我矛盾”。
示范效应即某一观念或行为被群体广泛学习效仿的现象。社会心态具有感染性，往往会伴随人们的情感、情绪、气氛等不断感染而出现波动和变化。在信访实践中，当一起无理集体上访或反复上访的个案得以重视或优先处理，产生的“积极”示范效应往往会激励其他上访者群起仿效，致使原本“非常态”的违法信访行为转变为无视规则的“常态”，并长期积淀为“大闹大解决、小闹小解决”的违法信访民间“成功经验”，形成“信访比不信访、违法信访比正常信访获利更多”的不良心理预期。从时空维度考察，违法信访行为在时间维度上呈现明显的周期性。在各地“两会”前夕及其他重大会议、重大节庆期间或领导换届等时间节点，都是信访老户上访的高峰期，他们利用地方党委政府重视“维稳”的心理，到省里或进京上访，目的就是造大声势，扩大影响，引起上级领导关注，求得“尚方宝剑”向下施压，以逞自己超常规的不合理利益诉求。在空间场域中则形成一种“剧场效应”，即把上访当作一部活动舞台剧。一方面，在新媒体时代背景下，网络信息的便捷、自由和低成本，不仅方便了网上信访，还使得一些心态不良（顺）的上访者运用“四微一端”平台，通过网络论坛跟帖、电子邮件、微博、微信群、微视频等方式集聚信访同道者、煽动非利益相关者，建构公共舆论致使个体怨气在网络空间场中扩散为群体激愤，2018年上半年发生的全国塔吊司机、货车司机等几起群体集聚形成的跨区域大规模群访事件便是典型例证；另一方面，部分上访者采取线下静坐、下跪、裸体、抬棺、唱国歌、拉横幅甚至以自杀、自焚相威胁的公开“行为艺术”进行抗争肆意表演，并利用社会天然同情弱者的心理煽动围观群众参与闹访，引发群体情感共鸣，产生共情效应。一旦上访者习惯于这种无视规则“闹而取胜”的上访方式，必然产生劣币驱逐良币的“逆向淘汰”现象，这不仅对于遵纪守法者而言有失公平，还易造成整个社会法治、正义、道德等基本价值观的崩溃紊乱。
（三）法治失范：逐利心态催化“破窗效应”
当前，社会矛盾突出地表现为利益冲突和博弈，信访矛盾也不例外，利益尤其是经济利益构成了上访人心态和行为动因的基础。部分上访者把违法上访作为发家致富的捷径，他们借用那些强调依法保护农民权益、个人权利本位以及构建和谐社会的理念，以维权为名，行谋利之实，采取闹访、滋事等方式要挟、勒索政府机关，有的因长期上访而熟悉“业务”，不仅自己上访索财，还以“职业家属”身份替别人上访以赚取“代理费”，使得谋利型上访大有产业化趋势。例如，2016年年底获刑的吉林“闹访家族”郭洪伟一家，自2009年以来不断串联、煽动各地访民进京闹访、滋事，越是禁止的地方越要去，越是敏感时期越要访，通过敲诈法院、讹诈公安局等“成功逆袭”。然而，闹访敲诈屡屡得手以致其有恃无恐的原因，除了受违法信访者本人逐利心理驱使以外，政府治权软化弱化以及法治思维和法治能力的缺乏，也助长了违法信访行为的猖獗。在长期以来的压力型维稳体制下，信访排名曾一度被纳入政绩考核指标体系，在地方党政领导升迁中具有一票否决权，主流的维权话语也使得位于执法一线的“街头官僚”们在信访工作中面临巨大的舆论和道德压力，以致对不少违法信访行为，一些地方官员不敢管、不愿管、不能管，在实际操作中也是将“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事”奉为圭臬；或是滥用执法权，不惜采取雇佣“黑保安”、设置“黑监狱”、收取“信访保证金”、签订“息访协议”等非制度化手段强行“截访”“压访”，这些法治失范的典型样态林林总总。
一座房子如果窗户破了，没人去修补，不久后其他窗户也会接二连三地被打破，这种“破窗效应”强调的正是环境对人们心理所造成的暗示性或诱导性影响。基于逐利心态而产生的违法信访行为，一些地方所采取的“花钱买稳定”、息事宁人的做法，更加强化了违法信访者“会哭的孩子有奶吃”的心理暗示，使更多人竞相效仿，导致信访治理陷入“就地打转”“越维越不稳”甚至“政府与访民合谋”的怪圈。可以说，许多信访痼疾———上访村、职业上访者、闹访家族等乱象形成的内在逻辑就在于此。“谋利型上访”利益链的存在既不合理也不合法，严重扰乱了信访秩序、工作秩序和社会秩序，大量浪费行政资源，徒增治理成本。打破了“伦理之窗”，不顾及做人的基本尊严和社会公德，突破道德底线，撒泼耍横、任意妄为；打破了“制度之窗”，无视规则，不守规矩，制度预期也因此而失效；打破了“法治之窗”，公然挑战法律的底线，明显违反相关法律法规，践踏法律的尊严。所以，防止“破窗效应”就急需严格健全和落实矫正失范行为的制度和机制。
四、融合治理：平衡违法信访中的情理法
古语道“小大之狱，虽不能察，必以情”。习近平早在2016年中央政治局第三十七次集体学习时就曾对法治与德治的关系做出精辟论述：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”可见，治理违法信访仅靠法律是不够的，还需辅以情理。情、理、法相融是做好新时代群众信访工作的重要思维，其中，法是根本遵循，情与理是方法路径。在违法信访行为的实际处理过程中，往往不同程度地涉及信访权与社会秩序、法律权威与人权保障以及“情感”“法理”与“道理”之间的价值冲突问题。信访处理部门必须坚持以法治为原点，情理法交融并举、刚柔并济，清楚把握事实的细枝末节、法律的明细条文和利益的方方面面，牢固树立以人民为中心的信念，了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心，做到春风化雨以情动人、以理育人、以法服人；同时融合实施心理疏导、多元化解、依法处置等三大机制，有效地预防和化解信访矛盾。
（一）建立心理疏导机制，消解上访者负面心理情绪
政治行动不仅要合乎法理、绩效，还要合乎人情，即合情。2017年，时任中共中央政治局委员、中央政法委书记的孟建柱在全国信访工作会议上提出：“对生活困难的群众，要运用好司法救助、信访救助等制度，解决法度之外、情理之中的问题。要加强对信访人员的心理疏导、人文关怀，帮助他们调整心态，增强适应社会的能力。”诚然，群众上访最初普遍是为经济利益诉求受损而访，也可能会因接访工作人员脸难看、话难听等不当行为致使违法信访行为发生。因此，治理违法信访不仅要解决好信访群众合理合法的利益诉求，还要重视情感、情绪在经历生活事件和处理社会问题时的作用和意义，关注民情、民意、民心，把信访群众当家人，把群众之事当家事，在实践中提升信访治理的温度。具体而言，首先，信访部门可以运用技术手段精准识别有心理问题的信访群众。利用大数据、人工智能、心理测评软件等技术手段，根据信访群众的行为表现、心理活动精准评估和识别异常访民，及早进行心理疏导和干预，以柔性方式平和释放其怒气及怨恨，从源头上减少违法信访行为。其次，要落实好社会心理服务体系建设，创新“信访+社会心理服务”模式。习近平强调，“要建立健全畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障、心理干预机制，规范发展心理治疗、心理咨询等心理健康服务”。2018年11月，国家卫生健康委、中央政法委等十个部门联合制定《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》，以探索社会心理服务模式和工作机制。河南省西平县作为试点县，通过强化组织、干部力量，联合社会、群众力量，建立了县乡村三级党组织书记任组长的“信访+社会心理服务”工作领导小组，对信访工作人员开展国家心理咨询师资格认证培训、社区心理指导师应用培训，成立了规范化的心理服务中心、工作站、工作室、咨询室、心理服务协会和心理服务志愿者专业团队，加强与心理科技研究院等专业机构的合作，为信访群体提供一站式心理测评、咨询和疏导等服务，并将合理情绪疗法、人本主义疗法等心理咨询技术引入接访工作中，帮助上访群众掌握积极心态的调适方法，改变心态失衡现状，实现正向情感最大化。最后，根据2018年10月底中共中央发布的《中国共产党支部工作条例（试行）》第五条规定“规模较大、跨区域的农民专业合作组织，专业市场、商业街区、商务楼宇等，符合条件的，应当成立党支部”，可见，基层党组织的作用最不可忽视。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，基层党员信访干部要真诚“走心”，以初心、耐心、细心换人民群众真心，坚持为人民服务的初心，耐心倾听群众心声，细心疏导访民情绪，切实解决访民合理合法利益诉求，帮助上访者走出极端、摆脱冲动、消解负面情绪，重拾自尊自信、回归理性平和、保持积极向上的良好心态；同时，注重党建与社会治理相融合，积极探索“党建+信访”创新工作模式，助力信访矛盾以及疑难信访案件信访人心理问题的解决，逐步提升信访工作质效和公信力。
（二）建立多元化解机制，引导上访者理性表达诉求
基于组织理论视角，与理性相对应的非理性行动者在其行动过程中并不会去权衡他行动的成本收益，行动的出发点也不是追求自利的最大化，而可能是因为一时的感情冲动或道义的维护。这在上访维权与政府治权的互动博弈中体现为，上访者往往会因为“讨个说法”“争一口气”“争面子”而缠访闹访、越级上访，其他非直接利益相关者则由于“打抱不平”或从众心理、同情心理使然，不知不觉就卷入上访。2017年，诺贝尔经济学奖得主理查德·塞勒所提出的“助推术”与“选择设计”思想，让政府部门承担起“选择设计者”角色，通过恰当的机制设计做出激励相容的制度安排，加大违法信访成本，避免违法信访所获收益大于其付出成本或者所受损失小于其付出成本，从而助推上访者在成本—收益核算的基础上，做出最优的理性化策略选择，使其追求个人利益的行为方式和结果符合集体价值最大化的目标，实现政府治权与访民维权以及个人利益、团体利益和公共利益之间的均衡。具体而言，首先，运用社会矛盾指数、信访指数、法治信访评价指数和社会健康指数，深入挖掘信访数据背后的规律，分析信访风险，预测矛盾趋势，实现信访部门对社会矛盾的量化监控和预警；在“互联网+信访”趋势下推进智慧信访APP建设，拓宽网络信访渠道覆盖面，加强网络信访对无电脑人群或使用电脑有障碍人群的渗透；同时，根据《网络安全法》以及国家网信办新规《互联网群组信息服务管理规定》，规范网络信访行为，落实微信群等群主管理责任。其次，按照2019年中央政府工作报告中所提出的思路，推动社会治理重心向基层下移，充分学习并因地制宜地创新和发展“枫桥经验”，坚持其“发动和依靠群众”的核心要义，吸收社会各方面力量的参与以实现共建共治共享。借鉴海宁“评议团”、南阳“三理室”、温州ODR平台等经验做法创新信访工作方式，建立ADR多元纠纷化解机制，通过双向评议、民主恳谈、公开听证等引入社会力量参与的方式搭建平等对话平台，推动疑难信访问题的化解，破除违法上访利益链，引导上访者用“理性思维”代替“情绪表达”，以“平常心”驱除“焦灼感”，重回理性、制度化信访的“常态”。最后，通过整合人大、公安、法院、检察院等部门的信访职能和信息，构建“大信访”联动工作机制，成立“一站式”信访大厅，实现信访事项的“一条龙办理”；同时，完善社会保障、社会救助体系，加强社会支持系统建设，纳入志愿者、社工、心理咨询师、乡贤等社会力量，将物质与精神支持、正式与非正式援助相结合，充分发挥社会力量在信访矛盾化解中的作用，形成共建共治共享的社会治理新格局。
（三）建立依法处置机制，助推干群依法信访与治访
法律是治国之重器，良法乃善治之前提。依法信访，是公民行使宪法规定的诉愿权利，任何组织和个人都不得阻挠群众正常信访，但权利的行使和自由的享受是有边界的，无论是维护合法权益，还是表达利益诉求，都必须在法治轨道上进行，一旦受逐利心理驱使滥用权利而走上违法信访道路，权利便会失去德性，行为也将不再受到保护。2018年，全国信访局长会议强调“要善于运用法治思维和法治方式做好信访工作，坚持在法治的轨道上、法律的框架内行使职权、化解矛盾，真正把信访纳入法治化轨道”。落实到信访实践中，就是既要依法处置信访活动中的违法信访行为，也要严格惩处部分信访干部的违法治访行为。首先，要加快信访立法并强化法制宣传教育。习近平有言“小智治事，中智治人，大智立法”，强调将实现最大社会公约数的信访内容以法律的形式固化下来，让群众信访问题的解决有据可依、有规可循，并通过发布依法处置违法信访的典型案例及专家解读视频，组织干群法治信访教育培训，让信访者及信访干部明白必须遵守的行为底线，用法治力量凝聚群众依法信访、政府依法治访的社会共识，推动全民尊法、学法、信法、守法和用法，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，实现依法信访与依法治访的良心互动。其次，建立健全信访信用体系，通过对信访秩序领域部分严重失信人员实施有效的信用惩戒，建立“守信得益”“失信受限”长效机制，规范信访秩序，但需注意的是，失信惩戒机制的主要目的是为了惩罚失信者个人，不能因为连坐而侵犯其直系亲属的基本权利。最后，将法治思维和法治方式贯穿信访工作始终。信访干部要提高依法、及时、就地解决信访问题的能力和水平，因地制宜地落实好依法分类处理制度、信访事项终结机制以及信访工作责任制，实现信访“入口”程序分流、信访“过程”严格程序、信访程序依法终结，避免信访空转和梗阻现象；按照习近平提出的“好干部”要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的五大标准，严格依法处置违法信访行为，无论其诉求合理、部分合理还是无理，一律要先处理违法行为，再解决合理诉求，依法有效地打击违法信访组织者、信访掮客和“职业家属”，切实将信访及政府活动全面纳入法治化轨道，保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。
五、结语
信访权在本质上是宪法赋予公民向政府有关部门反映问题，提出批评建议的基本政治权利，是一项基本人权，任何组织和个人都不得阻挠群众正常信访。无论出于何种原因，信访者在诉求自身利益时采取违法行为，都是法律和社会所不能容忍的。任何一个社会都会产生不满情绪，但健康的社会必须给不满情绪一个合情合理合法的排泄途径，对于违法信访的治理，政府需要把控好四个“度”———幅度、温度、风度、法度，并综合运用制度治理、技术治理、文化治理等手段。首先，把握好违法信访治理的幅度。“稳定”是具有一定弹性和尺度的，只要在整体风险可控范围之内，政府应容忍不稳定事件的发生。信访作为社会怨气的“解压阀”，如果缺乏制度化的宣泄和救济渠道，当负面情绪累积到一定程度时，往往会通过极端方式表现出来，对经济社会发展、政府权威、基层社会治理乃至执政根基都会产生巨大的破坏力。其次，提升违法信访治理的温度。建立信访“情理法”融合治理机制，处理每一件信访事项时都要设身处地、换位思考，真正把解决实际问题与深入细致的思想教育、心理调节工作有机结合起来，做到合情合理合法，保障群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理，有效地减少信访存量，遏制违法信访增量。再次，保持违法信访治理的风度。作为当下社会治理的重点和难点问题，社会戾气等不良情绪的消解以及良好社会心态的培育是一项长期而复杂的系统工程，并非一蹴而就，不仅要依靠一些强制性的手段使其外化于行，还要注重教育引导和文化熏陶使其内化于心，以优良的党风政风引领社风民风，形成学法信法守法用法的个人作风以及办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围，实现法治、德治与自治“三治”融合治理。最后，严控违法信访治理的法度。加快制定统一的“信访法”，坚守法律底线，维护法律权威，在法度的范围内加大违法惩戒力度，对违反《治安管理处罚法》甚至触犯《刑法》的严重违法行为，须依法予以行政处罚、依法追究刑事责任，打破访民的不良心理预期；锚定“靶向治疗”实行精准治理，将涉法涉诉信访从普通信访事项中分离出去，通过信访诉求依法分类治理，在行政体系内部进一步厘清信访途径与行政复议、仲裁、技术鉴定等其他法定途径的界限，把相关投诉请求导入相应途径解决，依法协调处理多元利益问题，避免埋钉子、留尾巴，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
作者： 邹东升，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心主任，教授，博士研究生导师；陈思诗，西南政法大学中国信访与法治中国研究中心助理研究员，来源：《行政论坛》2019年04期。
