夏正林 朱姗姗：抗击疫情涉及的法律问题及对策
去年底，由武汉开始暴发的疫情来得突然，发展快速迅猛，超出预期，对人们的身心健康和社会经济发展都造成了重大影响。面对疫情，应当坚持全面依法防控、依法治理，在法治轨道上切实推进疫情防控治理体系和治理能力建设。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。
一、在此次疫情发生与防控的过程中，遇到的或值得反思的相关法律问题
1.应急预案不足，是这次抗击疫情中出现的最突出的问题。根据《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定，各级政府应当制定总体应急预案和专项应急预案，按事件发生与发展的严重程度进行预警、启动响应程序，采取处置措施，并进行演练。2007年该法刚出台时，各级政府大规模制定了预案。但由于突发事件发生概率小，应急预案制订的专业性和操作性都不强，也没有适时修订。尤其是近几年，应急观念更淡，缺乏系统和熟练的操作演练。在疫情预警、采取的处置措施等方面出现的问题，都说明应急预案不足，导致在突发事件面前措手不及，措施荒乱。
2.应急法治体系本身不健全。法治一般分为平时法治和紧急状态下的法治，不同法治状态下，政府的职责、采取的应对措施和对公民基本权利保护程度不同，但必须有明确的、相应的法律依据。我国目前只规定了《突发事件应对法》，同时该法69条规定，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”也就是说，此次疫情应对，在没有宣布进入紧急状态之前，采取的措施就不能超出《突发事件应对法》的规定。事实上，有些地方采取的措施超出了该法的规定。
3.没有根据相关法律建立统一的应急处置指挥体制，出现地方政府自我赋权的问题。地方政府各地各自为战，出台的如对待社会舆论、封路、征用等方面的规范性文件，存在有不规范、措施不协调，甚至违法的现象。目前针对防疫的规范性文件备案审查不足。
4.抗击疫情与恢复生产的问题。复工复产应当根据疫情发展情况，科学、合理、稳步推进，但目前很多地方将防疫工作与恢复生产进行分割，有的地方过于消极，不分行业实行一刀切政策，不利于社会正常生活的维持。而有的地方，过于乐观，积极推进复工，又使得疫情聚集性暴发。
5.对执法人员的应急执法培训不足。疫情防控期间，有些执法人员态度粗暴、方式简单，不规范，给疫情防控带来了不必要的社会负面效应，激化了社会矛盾。
二、疫情应对有关法律对策
1.各地出台的规范性文件要按规定程序加强审查。党的十八届四中全会以来，全国各地已经建立起规范性文件备案审查工作制度，如广东省于2018年11月29日出台了《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。为保证法制的统一性，避免当前防疫政策和采取的措施“各自为政”的状况，也考虑到疫情防控的紧迫性，可以加快规范性文件的审查效率，缩短审查的时间，但决不能将不合法的规范性文件流入社会，损害法治的权威。从防疫期间暴露的问题看，地方规范性文件合法性审查应该着重审查越权、违法行政两个方面，对有问题的规范性文件应当及时予以修改或清理。
各级人大常委会也可以根据疫情发展的需要，进行授权。如疫情发生后，广州市第十五届人大常委会第三十三次会议，表决通过《广州市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》，授权市、区人民政府和市、区防控新冠肺炎疫情工作指挥部可根据疫情防控需要，采取临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告。对疫情防控中涉及人身权的措施，应由全国人大常委会批准或由全国人大常委会通过授权决定。
2.各级政府要按突发事件应对法建立健全应急预案，重视危机的预防和准备。对其中的措施进行论证，批准后实施，超出的措施，应当按权限进行批准后实施。已经制定了应急预案的，应认真组织演练，针对演练中出现的问题，及时修订预案。
应尽快完善《突发事件应对法》《传染病防治法》内容。总结此次疫情中的经验与教训，组织法律专家完善其中有关危机的预防、危机的准备、危机的宣告的立法内容，使预防原则贯彻于整个应急法制，规定遵循预防原则是政府机关的职责。
3.从长远来看，需要制定紧急状态法，界定突发事件应对与紧急状态的边界。尽管《突发事件应对法》第69条有规定，但内容模糊，界限规定不清，容易导致措施过界。制定紧急状态法能有效保证公权力在进入紧急状态后有序运行，有利于社会公众对政府应急响应政策的有效监督，有利于维护法治的权威。
4.复工不宜一刀切，由各地方政府因地制宜，在保证疫情安全的情况下，逐步推进，坚持复工复产和防疫“两手抓”，完善差异化防控策略。一方面政府要制定详细的复工指南，严格落实各类单位疫情防控主体责任，鼓励弹性工时、错岗上班、轮流到岗、远程办公、居家上班、变通考勤管理等方式复工，谨防疫情防控工作的反弹。另一方面恢复生产，复苏经济，政府除了依靠行政干预手段，如颁布一些有利于企业的减租、减税文件外，更要运用市场调节的手段，清理僵尸企业，加快破产清算或破产重组程序，尽快通过个人破产法立法，加速个人破产制度的落地。
5.切实落实《突发事件应对法》《传染病防治法》对公务人员应急执法培训与演练要求，可以将这两项要求上升为公务员考核的标准之一。执法的规范性、执法人员自身的心理，以及突发事件性质、中央采取的政策、相关的法律规定等都应该列入培训的内容。演练应当细分日常情景演练与危机应对演练，演练并非偶然性的而应是经常性的。地方政府可以出台专门的细则，指导应急管理培训、演练工作的开展，使应急管理培训与演练更加规范化、制度化、法定化。
（作者：夏正林 华南理工大学法学院教授、朱姗姗 华南理工大学法学院博士后，来源：《民主与法制》2020-03-07 第31期。）
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